ДИПЛОМАЦИЯТА – ЩО Е ТО? ЩЕ ИМА ЛИ В БЪЛГАРИЯ НАЙ-ПОСЛЕ ЗАКОН ЗА ДИПЛОМАТИЧЕСКАТА СЛУЖБА? Печат
Автор Eньо Савов   
Четвъртък, 01 Март 2007 03:00
Опити да се даде отговор на този въпрос са правени не веднъж и не на едно място. Самата дума се е появила в древна Елада, където пратениците за преговори с други държави са били снабдявани със специални, първоначално написани на дървени плоскости, документи, наричани дипломи, удостоверяващи техните пълномощия. Постепенно притежателите на такива документи започват да се наричат дипломати, а самата дейност, осъществявана от тях – дипломация. Това е що се отнася до произхода на самата дума. Що се отнася до съдържанието, то тук нещата са значително по-сложни.


 За едни дипломацията е “водене на международните отношения чрез преговори” (Х.Никълсън), за други “прилагане на ума и такта при воденето на официални отношения между правителствата на независими държави” (Ернст Сатоу), за трети “официална дейност на органите за външни отношения и на ръководителите на държавата за представителство на държавата във външните отношения” (В.А.Зорин) и др. Крупният български учен проф. Михаил Геновски определя дипломацията като “правомерно изпълнение на държавна функция, насочена към представителство на държавата в нейните международни отношения и към защита чрез мирни средства на нейните права в международната сфера”. От тези само няколко подбрани сред многобройните определения на понятието дипломация става ясно, че това е официална дейност на държавата, на нейните органи и институции за реализиране на целите и задачите на нейната външна политика, за защита на нейните и на нейните граждани, физически и юридически лица, права и интереси зад граница, т.е. в международната среда. Към спора дали дипломацията е наука или изкуство следва да се подходи по соломоновски. Тя трябва да се реализира от отлично подготвени лица, които са в състояние да се съобразяват с постиженията на науката във всяка една област на обществения живот. Наред с това нейното осъществяване следва неминуемо да става с проявата на такт, умение, творчество, т.е. с владеене на изкуството къде, кога и как да се предприеме едно или друго външнополитическо действие.
Просто за колорит следва да се отбележи и негативния заряд на понятието “дипломация”, като синоним на коварство, подлост, измама, лъжа. Най-много за този заряд разбира са допринесли методите на представителя на Ренесанса Николо Макиавели, но и други, преди и след него, са дали своята лепта в това отношение. Според оригиналното определение на английския дипломат и изтъкнат политически деец Самюъл Хор “Дипломатът е джентълмен, който може да лъже друг джентълмен, но го прави така, че вторият е принуден да се прави, че вярва на първия, въпреки че отлично знае, че първият лъже, а от своя страна първият знае, че вторият не му вярва.” Тази не особено завидна слава на дипломацията, разбира се, не намалява важното й значение и роля, която тя е играла и продължава да играе в обществените отношения на човечеството.
Дипломацията следователно е дейност, чрез която държавата осъществява своите външнополитически цели. Доколкото тези цели обикновено включват осигуряване на максимално благоприятни външни условия за гарантиране на националната сигурност и спокойното развитие на конкретната държава, защита на нейните и на нейните граждани интереси в международната среда, развитие на взаимноизгодно политическо, икономическо, културно и др. сътрудничество с другите страни и народи, то съвършено ясно е, че чрез тази дейност се решават жизнено важни въпроси на конкретната държава и, следователно, към нея държавата следва да подхожда с необходимата сериозност и отговорност. Тя трябва да създаде ясни правила, които да регламентират осъществяването на тази дейност, да гарантират, че с нея ще се занимават знаещи и можещи, притежаващи необходимите качества, а защо не и талант за това, представители на конкретното общество. Правилата в една държава се създават чрез законите, а такъв закон за дипломатическата служба в България няма от десетилетия.
Първият, и засега единствен, закон в съвременна България е приет на 28 ноември/10 декември 1907 година от Народното събрание под наименованието “Закон за устройството и службата на Министерството на външните работи и на изповеданията” и остава в сила до 1944 година. Законът регулира устройството на външното ведомство, както и статута и задълженията на работещите в него служители. Той е едно ярко доказателство за важното място, което се отделя на дипломацията още в тези начални години на младата българска държава за постигане на основните външнополитически цели на страната. Не е случаен фактът, че по време на действието на закона израстват великолепни представители на българското дипломатическо изкуство, направили всичко възможно, въпреки честите провали на българските политици, достойно да защитят българските национални интереси.
След септември 1944 г. се извършва коренна промяна на същността и целите на българската дипломация. Външната политика на страната се оформя в рамките на сферата на влияние, в която тя остава след войната, а именно съветската такава, и дипломацията, както кадрово, така и функционално се пригажда да отговаря на изискванията на тази политика. Най-напред старите, т.н. “царски дипломати” постепенно биват отстранени и заменени с неопитни, но верни на управляващата обществото партия кадри. Ясно формулирани критерии за постъпване и развитие в дипломатическата служба не съществуват и подборът става единствено на основата на класово-партийния принцип. Едва към края на 50-те, началото на 60-те години на миналия век започват да се полагат първите усилия за систематична професионална подготовка на млади български дипломати. Естествено като основа за това първоначално се използват само и единствено възможностите на съветските учебни заведения и едва към средата на 70-те години започва да действа аналогично българко научно звено – катедра “Международни отношения” към тогавашния Икономически институт. Започва процес на замяна на само “верните на партията” служители в дипломатическата служба с подготвени такива, но вече при новите условия, езиково и професионално кадри. Започват да се оформят и първите изисквания и правила за постъпване на работа в Министерството на външните работи, като основна роля за това начало има изтъкнатият български дипломат и ръководител на външнополитическото ведомство Иван Башев. Към 80-те години българската дипломация разполага вече с отлично подготвени езиково и професионално кадри на всички равнища – изпълнителски и ръководни. Разбира се, политическите назначения и т.н. “парашутисти” в дипломацията продължават да съществуват, тя е тихият, спокоен и доходоносен пристан на който акостират претърпелите корабокрушение, отстранените поради това, че представляват заплаха за някого по върховете, като награда за верноподаничество или поради непригодност висши партийни или административни функционери, но това е добре известна практика във всяка една дипломатическа служба. Важното е тази практика да не се разглежда като правило, а като изключение, но това може да стане само тогава, когато съществуват ясни правила, т.е. когато има закон, регулиращ цялостната материя, дори и самите изключения. Такъв закон обаче през този период не съществува, а правилата за развитие на дипломатическата служба, за постъпване и израстване в нея се определят от решения на висшите партийни органи и вътрешно-ведомствени документи. Естествени е да се предположи, че отсъствието на нормативна основа е в полза на изключенията, а не на ясните и категорични правила.
Началото на демократичните процеси от края на 80-те и началото на 90-те години на миналия век вдъхват надежда, че нещата във външното ведомство най-после ще бъдат поставени на правилна, принципна основа. Направени са и първите стъпки това отношение. Още през 1990 година Министерството на външните работи е деполитизирано, съставът му в страната и зад граница е приведен в съответствие с реалните нужди на страната, изготвен е проект на Закон за дипломатическата служба, който поради бурните събития през тази година не успява да стигне до Парламента. Нещата, за съжаление, спират до тук. Следва период на най-брутално използване на дипломатическата служба от всички политически сили за тясно партийни и, в крайна сметка, користни цели. Извършват се масово безпринципни уволнения и назначавания на не само случайни и неподходящи, но често и на вредни не само за дипломацията, но и за страната хора, преследващи не само съответните партийни, но и лично себични цели. Стигна се дотам, че бивш министър на външните работи от този период емигрира в друга държава и то по време, когато неговата партия беше управляваща! Стремежът към участие в частни бизнес операции стана нормално явление в българските задгранични представителства, а редица служители в тях, дори и шефове на мисии, предпочетоха да не се завръщат в България след изтичането на мандата им. Непрофесионализмът в работата на българската дипломация нанесе сериозни материални и морални вреди на страната и на отделни нейни граждани.
Разбира се нещата не можеха да продължават дълго по този начин. Наред с нихилистичното отношение към българската дипломация си пробиваше път и укрепваше тенденцията да се регулира нормативната база за нейното изграждане, развитие и дейност. Това намери израз и в опитите да бъде приет Закон за дипломатическата служба. Изработеният в Министерството на външните работи още през 1990 т. проект за такъв закон беше внесен в Народното събрание от правителството на Любен Бежов, но така и не стигна до пленарна зала. В самия Парламент редица депутати, като например Елена Поптодорова, Николай Камов, Даринка Станчева и Олимпи Кътев внесоха свое проекти на такъв закон, но и те нямаха по-добра съдба. Явно управляващите предпочитаха работеща без, отколкото с правила дипломация. Нещата обаче все повече стават неудържими, особено след приемането на България в такива организирани общности като НАТО и Европейския съюз. Страната все по-остро се нуждае от качествена и добре работеща дипломатическа служба, а работещите в нея – от сигурност за своите работни места и възможност за нормално развитие, а това може да се осигури само чрез формулирането в един закон на ясни правила за тази служба.
Защо все пак е толкова необходим един Закон за дипломатическата служба?
Едва ли има по-вредно от битуващото в България мнение, че всеки може да стане дипломат. С основание зам. Председателят на Министерския съвет и министър на външните работи Ивайло Калфин в интервю за в. “Стандарт” на 1 август 2006 г. на въпроса “Колко са желаещите за посланици у нас?” отговаря – “Около осем милиона”. За такова мнение има много обяснения от историческо, икономическо, психологическо и прочие естество, но истината е точно обратната. Малко са професиите като дипломацията, за които така добре да пасва българската поговорка “От всяко дърво свирка не става”. В посоченото интервю г-н Калфин отбелязва още: “Тази професия има много специфики и изобщо не се изчерпва с лъскавата част, която се вижда отвън”. При некомпетентното или лошо изпълнение на която и да била друга професия последствията са ограничени както в материален смисъл, така и по отношение на вредите, което могат да нанесат на едно лице или група от лица. При дипломацията те почти винаги рефлектират върху гърба на държавата.
С оглед на гореказаното една от първите задачи на закона ще бъде да формулира ясни критерии за постъпване и работа в дипломатическата служба. Гръбнакът на тази служба трябва да бъде изграден от хора знаещи и можещи, отговарящи на изискванията на нейния специфичен характер, хора, за които дипломацията ще бъде не само професия, но и съдба. Само по този начин България ще може да разполага с професионална дипломация, отговаряща на високите изисквания на съвременния международен живот.
На второ място законът следва да гарантира на хората, свързали своя живот с дипломацията нормални условия за живот, работа и развитие. Не може да се изисква от тях всеотдайност и качествена работа, ако те трябва да треперят за местата си при всяка смяна на управляващата партия, спечелила поредните избори, ако наблюдават как ги задминават на безпринципна основа в развитието партийни креатури и протежета.
При условията на едно плуралистично общество дипломатическата служба трябва да бъде изцяло и напълно деполитизирана. Държавата провежда винаги единна външна политика, която не следва да се променя при смяната на управляващите в даден момент в конкретното общество политически партия. Външната политика е винаги политика на държавата, а не на отделните политически партии. С оглед на това и професионалната дипломатическа служба следва обективно и безпристрастно да реализира външната политика, без да обслужва тясно партийни политически интереси. Не че отделният дипломат не може да има симпатии към една или друга политическа сила, да одобрява или не определени политически действия. Това обаче не бива да определя неговото отношение към работата, която той следва да осъществява напълно безпристрастно.
Законът трябва да урегулира съвършено точно размера и границите на т.н. “политически назначения” в дипломатическата служба. Въпросът има две измерения – докъде и колко – и на двете следва да бъде даден разумен и обоснован отговор.
Няма съмнение, че за политически назначения при нисшия и среден изпълнителски апарат би било смешно да се говори, независимо че и такива имат място в досегашната практика. След като се стремим към високо професионална дипломация, то такива назначения трябва да бъдат напълно изключени. За политически назначения би могло да се пледира само при ръководния дипломатически кадър, въпросът е до къде такива назначения биха били нормално допустими.
Основната политическа фигура в министерството е неговият ръководител, т.е. министъра, чиято смяна ще се обуславя от политическата конюнктура при управлението на страната. Нормално е министрите да се сменят често заедно със смяната на правителствата и това не би следвало да се отразява на нормалния ход на нещата в самото министерство. Добре е, ако министърът е професионалист, владее езици и има опит в международните дела. Но това не е задължително условие, тъй като неговата основна професия е “политик”, комуто спечелилата изборите и намираща се на кормилото на властта партия е поверила ръководството на външното ведомство. Той ще ръководи с политически средства и затова се нуждае от стабилен професионален апарат, на който да се опре.
При възможността за честа смяна на министъра, все повече се налага мнението, че е необходимо в ръководството на министерството да съществува професионална фигура, която да е в състояние да движи апарата на дипломатическата служба. Тази практика се използва в много държави. Това може да бъде “държавен министър”, “държавен секретар” или друго наименование, което се прецени, че би било подходящо, но не наименованието е най-важното, а функциите, които ще изпълнява това лице и мястото, което ще заема в структурата на самата администрация. Доколкото това ще бъде професионалната фигура, притежаваща необходимите качества и опит да движи, ръководи и контролира цялостния дипломатически апарат, то логично нейното место в йерархията на министерството следва да бъде непосредствено след министъра. Неговата подмяна не бива да бъде твърде честа, напротив, той следва да бъде израз на последователността и приемствеността в дипломатическата служба. Умният министър ще се съветва с “държавния секретар”, да наречем условно така това лица засега, ще ползва неговия богат професионален опит при планиране и реализиране на външнополитическите си идеи и планове. От своя страна “държавният секретар” ще изпълнява безпрекословно нарежданията и указанията на едно лице – министъра, и ще има необходимата оперативна гъвкавост за ръководство на апарата. Всичко това ще бъде урегулирано от закона.
Следващото ръководно равнище са заместник министрите. Най-добре би било ако те са професионалисти, но тук следва да бъдат оставени възможности за по-гъвкаво решаване на въпроса. При едно коалиционно правителство именно тук може да намери отражение съотношението на политическите сили в изпълнителния орган на страната.
Министърът трябва да има възможност да подбира и назначава хората, с които непосредствено ще работи, а това са членовете на личния му кабинет, ръководителят и членовете на политическия кабинет, парламентарният секретар и евентуално говорителят на министерството. До тук! Другите ръководни и изпълнителски места в дипломатическата служба следва да се поставят в ръцете само и единствено на професионалисти.
Следващият въпрос, който законът ще трябва да реши е за политическите назначения в българските задгранични представителства. Такива назначения следва да бъдат допустими само за ръководителите на представителствата, като законът ясно формулира критериите, на които следва да отговарят лицата, които биха били обект на такива назначения, размерът на допустимите такива назначения в проценти към общия брой на ръководителите на българските задгранични представителства, евентуално особено важните за външната политика на България мисии, като например посолствата ни в Берлин, Париж, Лондон, Вашингтон, Москва, постоянните представителства към ООН, ЕС и НАТО, в които се изпращат за ръководители само професионалисти и др. Нормалният процент на такива назначения не би следвало да надхвърля цифрата 10-15. Такава е практиката в много държави и след като един проблем не може да бъде изцяло игнориран, то най-добре и той да бъде урегулиран.
Разбира се и други въпроси биха могли да намерят място в един бъдещ закон за дипломатическата служба, без да е необходимо същият да се стреми да обхване регулирането на всички детайли, свързани с нейните задачи, структура, начин на функциониране и др. Важното е той да формулира основните принципи и норми, които да й гарантират гъвкавост и висок професионализъм.
В законодателната програма на Министерския съвет за тази година и предвидено министърът на външните работи да внесе проект на Закон за дипломатическата служба. Проектът е подготвен в министерството още в средата на миналата година и макар към него да биха могли да се направят ред бележки, то най-бързото му внасяне в Правителството и от там в Народното събрание е крайно необходимо, за да може най-после да се запълни една празнина в българското законодателство и да може структурата и дейността, за които използваме понятието “дипломация” да бъдат изграждани и осъществявани при ясни и добре формулирани правила.

Eньо Савов, член на Българското дипломатическо дружество