РЕФОРМИРАНЕ НА ВЪНШНОПОЛИТИЧЕСКАТА СИСТЕМА НА ЕС Печат
Автор д-р Валентин Катранджиев   
Петък, 24 Април 2009 03:00
Външна политика и дипломация

    Преди да пристъпим към същностния анализ на структурите и механизмите на външнополитическата система на ЕС е важно от методологична гледна точка да изясним съотношението между понятията външна политика и дипломация. Повечето експерти и професионални дипломати поставят знак на равенство между тях. Въпреки, че тези базисни в областта на международните отношения категории до голяма степен се застъпват, между тях съществува тънка разлика. Вътрешната и външната политика определят основната рамка за функционирането на една държава. Външната политика е тази, чрез която държавното ръководство се стреми да осигури максимално благоприятна външна среда за вътрешно държавен просперитет и развитие. Тя го постига чрез структурите и инструментите на дипломацията. Дипломацията е основен инструмент /наред с политиката, икономиката и културата/ на външната политика. В същото време тя е и институционална рамка - външнополитическо ведомство и мрежа от дипломатически мисии – за осъществяване целите на външната политика.


    Въпреки, че ЕС не е държавно образувание, а съюз на суверенни държави с елементи на наднационална координация, съотношението между категориите външна политика и дипломация в общоевропейски мащаб е сходно. Общата европейска дипломация играе ролята на инструмент за реализация на общностните европейски политики в областта на външната политика, сигурността и отбраната. Наред с това, дипломатическите компоненти, формирани под шапката на Съвета на Министрите и Европейската комисия (ЕК), са институционалната рамка за осъществяването на тези общностни политики.

Наднационални и междудържавни структури на външната политика

    Общата външна политика на ЕС се осъществява комбинирано чрез наднационалните и междудържавните структури.  
    В рамките на наднационалната ЕК това преди всичко са Комисарят по външни отношения, Дирекцията по външни отношения, Обединената служба за външни отношения и внушителната мрежа от постоянни представителствата на ЕК. ЕК разполага с значителни бюджетни ресурси за водене на външна политика. От времето на първата „разяснителна мисия” на ЕК във Вашингтон през 1954, броят им постоянно нараства, като се разширява техния географски обхват (в т.ч. Средиземноморието, Азия, Латинска Америка) и функции. Представителствата на ЕК се превърнаха в постоянно действащи седалища, които генерират значителен професионален опит, информация и знания за регионите и страните, в които провеждат своята дейност. Договорът от Маастрихт (1992) утвърди правната рамка за сътрудничество между дипломатическите и консулските мисии на страните-членки и постоянните представителства на ЕК, акредитирани в трети страни и в международни организации. Така постепенно се формираха каналите на информационен обмен между мисиите на ЕК и дипломатическите мисии на страните-членки. В началото на 90 гг. приключи един цял етап от реформи на ЕК и нейните постоянни представителства. От чисто представителни и публични, функциите на постоянните мисии на ЕК започват да включат или елементи на политическа и икономическа дипломация. В новите функции на ЕК вече влиза и изготвянето и реализирането програми за развитие и оказване на техно-икономическо съдействие на страните в преход и развиващите се страни.
    Комисията заема водещо място в търговските преговори в рамките на Световната търговска организация, преговаряйки от името на целия ЕС, като нейния авторитет нараства. Националните делегации на държавите-членки се подпитват до експертите на ЕК и служителите в нейните мисии по широк кръг търговски въпроси.  С приобщаването на ръководителите на постоянните представителства в сложни и конфиденциални преговори заедно с колегите им дипломати от страните-членки на преден план излиза въпросът за дипломатическата компетентност и професионализъм на служителите в постоянните представителства. Статутът на постоянните представителства варира значително в зависимост от региона и страната, в които развиват дейността си. В определени региони съставът им обхваща предимно външно наети местни специалисти, докато в други региони ЕК е представена от кариерни дипломати. В редица приемащи държави постоянните представителства имат статут на акредитирани дипломатически мисии и представляват дипломатическото лице не само на ЕК, но и на ЕС като цяло. Ръководителите на постоянните представителства получават акредитация на ниво държавните глави на приемащите страни, а не на ниво външни министри. Изхождайки от правилото на любезност последните са третирани в качеството им на посланици, въпреки че Комисията избягва използването на ранга „посланик” за ръководител на мисия на ЕК, за да успокои правителствата на държавите-членки на Съюза, че ЕК не възнамерява за иззема техните суверенните прерогативи по отношение на официалната дипломатическа практика.
    През 70 гг. в рамките на междудържавния Съвет на министрите на външните работи започва да функционира  Европейското политическо сътрудничество (ЕПС). ЕПС се превръща в първия институционален механизъм за външнополитическа координация между министерства на външните работи на страните членки.  Началото на системната трансформация на европейския континент и премахването на разделителните линии след края на Студената война изправи ЕС пред нови геополитически предизвикателства. Тези предизвикателства форсираха осъществяването на реформи, целящи преобразуването на ЕС от чисто икономическа и валутна общност в единен субект с изразена външнополитическа идентичност.  Договорите от Маастрихт и Амстердам (1997) и Ница (2001) заложиха институционалните основи на интегрираните политики в сферата на външната политика, сигурността и отбраната. В тази връзка следва да отбележим преобразуването на ЕПС в Общата външна политика и политика за сигурност (ОВППС), въвеждането на институцията Върховен представител по външна политика и сигурност, подкрепен със съответните инструменти и оперативни звена, както и първите стъпки по изграждане на Европейска политика за сигурност и отбрана (ЕПСО) в условията на геополитическа нестабилност и тлеещи вътрешнодържавни и международни конфликти в близката периферия на ЕС.

Предизвикателства пред общата външна политика
    
    Логиката на политическата интеграция показва, че без реална обща европейска идентичност в областта на външната политика ЕС не може да е фактор в международните отношения. Формирането на такава идентичност е необходима за ЕС, ако той иска да функционира в рамките на единно геополитическо пространство и да еволюира от междудържавна организация до нивото на единен геополитически субект. За момента, ЕС остава да действува основно в качеството на утвърден търговско-икономически и валутен актьор в системата на международните отношения. В условията на утвърждаване на нови регионални геополитически центрове като Китай, Индия и Бразилия и при възраждащата се мощ на Русия, и при наличието на растящ брой тлеещи и активни регионални конфликти в близост до ЕС, се нуждае от генериране на единни външно политически позиции по широк кръг от въпроси. Сегашната вътрешно-съюзна конюнктура обаче показва, че избистрянето на общоевропейския интерес е често трудно осъществимо в условията на сложно съгласуване на специфичните национални интереси на страните-членки. По ключови за евросъюза глобални и регионални кризи /вкл. Ирак, Косово, Южна Осетия/ Брюксел трудно произвежда единни външнополитически позиции.  Отсъствието на общ стратегически подход за справяне с предизвикателствата на настоящата световна икономическа криза са нагледен пример за ниско ниво на вътрешно съюзна солидарност.
    
Европейска служба за външни отношения

    Назряла е необходимостта от изграждане на кохерентна външнополитическата система на ЕС.  По време на Европейския конвент се взе решение това да стане чрез формиране на нова интегрирана Служба за външни отношения (ЕСВО), която да обедини междудържавните и наднационалните елементи на координация в единна система. Конкретни текстове относно планираната Служба са заложени последователно в Европейската конституция и Лисабонския договор, което говори за ясно декларирано политическа воля на страните-членки за нейното изграждане. Изоставянето на Конституцията и неяснота около договора от Лисабон забавиха процеса по създаването на Службата. През последните три години тече обмен на информация и мнения на ниво политически дирекции на министерства на външните работи на страните-членки относно функциите, структурата, състава и компетенциите планираната служба. В институционално отношение ЕК, Секретариатът на Съвета на Министрите и Комитетът по външна политика към Европейския парламент се включиха със свои виждания и позиции.  Забелязва се обаче прикрито съперничество между трите основни органа на ЕС относно определяне мястото на Службата на институционалната архитектура на Съюза, което страните-членки се опитват да тушират. През 2006 под ръководството на Върховния представител Х. Солана се сформира и нарочна работна група по въпроса с цел обработка, анализ и синтезиране на цялостната информация. По оценка на експертите ЕС има значителни дипломатически ресурси на национално и общностно ниво. По груби изчисления Съюзът от 27 страни членки разполага с 4000 дипломатически мисии с общ брой от 32.000 души дипломатически персонал, акредитирани в трети страни. Като към тези данни добавим 560 дипломатически мисии на страните членки на разменно двустранно ниво и включим институционалните ресурси на общоевропейско равнище, ще видим, че дипломатическият капацитет на ЕС например значително надвишава този на САЩ. Но степента на неговата ефективност не е голяма. Опитът на ЕС показва, че наличието на дублиращи структури и механизми за правене на европейска външна политика намалява нейната продуктивност. Именно затова се предвижда изграждането на единен механизъм на външнополитическа координация в рамките на ЕСВО, който ще премахне разпиляването на оперативни, организационни и бюджетни ресурси между Комисията и секретариата на Съвета, която работи неефективно.

    
На схема 1 е показан примерен  модел на реформираната обединена външнополитическа система на ЕС

Image

Въз основа на горепосочения модел можем да очертаем два възможни сценария за изграждане на ЕСВО.  При първия сценарий ЕСВО ще е съставната част от административно-оперативната структура и капацитет на Комисията. (малко вероятен). При втория сценарий ЕСВО ще обединява структурите и ресурсите на Комисията и Съвета на министрите (по специално институцията на Върховния представител на Общата външна политика и политика за сигурност /ОВППС/ и Европейската политика за сигурност и отбрана /ЕПСО/). (по-вероятен) По линия на ЕК могат да бъдат инкорпорирани към ЕВСО Генералната дирекция за външна политика със своите териториални и функционални звена /търговия, развитие, разширяване/. А по линия на институцията на Генералния секретар и върховен представител на ОВППС/ЕПСО в новата служба могат да бъдат интегрирани капацитетите на Политическия комитет и комитет за политиката на сигурност, Комисията на постоянните представители, Центъра за ситуационен анализ, Военния комитет и Военния щаб, както и Комитета за невоенни аспекти за овладяване на кризи. И двата сценария предполагат преобразуването на ппостоянните представителства на ЕК в дипломатически мисии на ЕС.
Върховният представител и водената от него ЕВСО ще трябва да имат оперативната автономност да развиват външни отношения от името на целия Съюз с всички без изключение субекти на международните отношения, да захранват Комисията и Съвета на министрите с експертни анализи и оценки по широк кръг проблеми на външната политика, сигурността и отбраната (по специално по въпросите, свързани с използване на цивилни и военни средства за предотвратявяне на кризи и др.)   По този начин се очаква Службата да стане генератор на концепции, стратегии, виждания по общоевропейската външна политика.
 
Възможностите и предизвикателствата пред ЕСВО: 

  • Наднационалното - междудържавното начало: ЕСВО ще се опита да минимизира до колкото е възможно традиционно разделение между наднационалното (общностното) и междудържавното начало (съюзното) в ЕС. Реформата сближава дипломациите на националните държави -членки и общностната дипломация, но не ги слива. Лисабонският договор съзнателно заменя формулировката „външен министър”, заложен в Европейската конституция с „върховен представител”, за да подчертае, че новата служба няма претенциите да иззема прерогативите на националните дипломатически ведомства; Някои държави-членки /например Великобритания, Дания/искат служба с ограничени функции, опасявайки се бъдещата европейската дипломация да не измести националните дипломации. Наред с това се забелязва стремеж сред водещите европейски държави да получат ключови постове в ЕСВО;
  • Оптимизиране механизма на взимане на външнополитически решения:  Изработването на обща външна политика ще се концентрира в един орган, а не в няколко институции. Така ЕС ще се опита да преодолее дисонанса от наличието на три отделни центъра – Ротационното председателство на отделна страна-членка, институцията на Върховния представител и Европейската комисия, които нерядко лансират отделни позиции по външната политика на Съюза;
  • Състав: В кадрово отношение съставът на ЕВСО ще включва, от една страна служители от Секретариата на Съвета по общи въпроси и външни отношения, служители от ЕК и постоянните представителства, и от друга дипломатически служители от националните външнополитически ведомства. Не ясно какво ще е кадровото съотношение /баланса на назначенията/между отделените страни членки. Възможни са и институционални търкания, ако не се намери баланс на представителност и между другите два компонента – Комисията и Секретариата;
  • Възможност за европейска дипломатическа кариера: ЕСВО ще предостави възможност на професионалните дипломати от националните външнополитически ведомства и европейските еврократи да работят в екип. Там обаче те ще трябва да се придържат към статута на „наднационални” експерти, работещи в полза на един общоевропейски интерес и ценности. На теория това звучи добре, но как ще се осъществи на практика е трудно да се предвиди. Не трябва да се изключва вариантът отделни държави да се опитат да използват новата служба за прокарването на чисто национални интереси, като ги представят за общоевропейски такива. ЕСВО по принцип би трябвало да помогне за формиране на ново поколение дипломатически кадри, които ще познават по-добре европейските реалности и специфика. Службата ще помогне за формиране на нова европейска дипломатическа визия и култура и ще съдейства за тяхното кариерно израстване;
  • Принципът на „двойния каскет”: Върховният представител ще председателства постоянно Съвета по общи въпроси и външни отношения, където отговорностите му ще включват външната политика, политика по сигурността и отбранителната политика. Едновременно Върховния представител ще е вицепрезидент на ЕК. Очаква се да придобие допълнителни отговорности по линия на външнополитическата дейност, извършвана от Комисията, като е трудно е да се предвиди каква ще бъде реалната му тежест там.  Двойното институционално подчинение може да доведе до евентуални вътрешно-институционални търкания. (Например, това може да се случи, ако бъдещият върховен представител по външните работи,   и вицепрезидент на ЕК, реши да изземе част от ресорните компетенции на еврокомисарите по търговията и развитието, разглеждайки последните като аспекти на външните отношения.) Предстои още значителна работа по прецизиране мястото и пълномощията на Върховния представител в цялостната архитектура на външните отношения на ЕС. По такъв начин ще се определи периметърът на неговите  правомощия и легитимност; 

Постоянните представителства на ЕС

Остава открит въпросът за мястото на близо 125-те постоянни представителства на ЕК в трети страни. Очаква се постоянните представителства да се превърнат в важен компонент на ЕВСО като запазят своите представителни и оперативни функции. Идеята те да се превърнат в своебразни „посолства на ЕС” изисква прецизиране. Кои са предизвикателствата и възможностите пред задграничните мисии на ЕС?

  • Те биха могли да станат важен център за съгласуване на общи позиции с посолствата на държавите-членки в страната, в която са акредитирани. Лисабонският договор изрично подчертава нуждата от  сътрудничество между дипломатическите мисии на държавите членки и ЕК по въпросите на външната политика;
  • Ще бъде доста сложно да се съгласуват кадровите назначения на постоянните представителства особено в чувствителни за ЕС региони и страни; 
  • Чрез постоянните представителства Службата ще използва финансовите и логистични инструменти на ЕК; 
  • Лансира се идеята за „споделено представителство” /т.е. постоянните представителства да представляват Съюза като цяло и отделна страна-членка, ако тя няма физическо присъствие в приемащата страна; тази идея обаче не се посреща с особен ентусиазъм;  
  • Консулските отношения са пример за постепенно „европеизиране”, тъй като  шенгенската зона уеднаквява визовата политика на страните от ЕС. Националните правителства мислят дали вече не е настъпил подходящия момент  националните програми в областта на развитието, отпускани за развиващите се страни също да се осъществяват чрез общоевропейските механизми на координация.  Преди това, е възможно, бъдещите постоянни представителства на ЕС да поемат управлението на емиграционните и визови въпроси и програмите за развитие. 

Професионална подготовка
   
Важна част от реформирането на външнополитическата система е създаването на Европейска дипломатическа академия. Тя ще е продължение на европейската дипломатическа програма, лансирана през 1999 г. Броят на специалистите, които до момента са преминали програмите на обучение е скромен. Няма изработени механизми за систематизирано обучение. По същество подготовката на дипломатически кадри е въпрос на национална традиция, опит и гордост. То винаги е било част от прерогативите на суверенните държави. С появата и развитието, обаче, на транснационални и наднационални сфери на дипломацията /в т.ч. и общоевропейската дипломация/, възниква необходимост от изготвяне на програми за обучение на кадри, с нова визия и подход, съобразени с новите реалности в международните отношения. В този смисъл проектът „Европейската дипломатическа академия” представлява качествено нов образователен проект. Трудностите в подготовката на дипломатическия корпус на ЕС се съдържат в продължаващото разширение, постоянната ротация на дипломати от националните дипломатически ведомства, въвеждане на еврократите от институциите на ЕС в тънкостите на дипломатическата практика. Обучението също така трябва да отчита особеностите на политическите системи и култури на отделните географски райони, в които ще действува европейската дипломация.  

Институцията президент на ЕС
   
Лисабонският договор изравнява статута Европейският съвет, обединяващ държавните и правителствени ръководители на ЕС с другите ключови институции. Това е логичен ход предвид растящата му роля в определяне общите насоки и политически приоритети на Съюза. В също време той става отчетен орган, чийто решения ще могат да бъдат атакувани в Европейския съд. В компетенциите на  Европейския съвет ще влиза изборът на президент (с квалифицирано мнозинство) за  период от две и половина години, с възможност за повторен мандат. С въвеждането на новата длъжност се премахва институцията на ротационното 6-месечно председателство. Президентът на ЕС ще има не леката задача да подготвя срещите на върха, да балансира разнопосочните интереси на страните- членки, да осигурява политиката на приемственост, да укрепва позициите на ЕС като единен субект в международната система. Ще има известно преплитане на отговорностите Върховния представител и Президент на ЕС, тъй като и двете институции ще са новото лицето на Съюза в международните дела. Възможните колизии биха могли да се избегнат само чрез тясна координация и съгласуваност между тях.


24 Март 2009 г.
▪/ Д-р Валентин Катранджиев е главен  експерт в отдел „Стратегически изследвания” на Дипломатическия институт към МВнР