Общата европейска енергийна политика – приоритети и целеви показатели

Иван Желязков, Тодор Трифонов

Общата европейска енергийна политика е насочена към решаването на ред предизвикателства, които са идентифицирани от страните членки като съществено важни за развитието на ЕС. В европейските документи са посочени многобройни негативни за Общността факти и процеси, изискващи намирането на стратегически решения, които се обединяват в няколко проблемни области:

– нарастване на международните цени на енергоносителите, свързани с увеличаващото се потребление на енергия в световен мащаб и изчерпването в рамките на среден исторически план /40–70 г/ на основната маса въглеводородни източници, които са в основата на на енергетиката на съвременната технологична цивилизация. В същото време се отчита, че на този етап няма значителен пробив в развитието и индустриалното приложение на алтернативни енергийни технологии / например технологии за съхраняване на значителни количества електроенергия в евтини преносими устройства, технологии за промишлено използване на по–безопасния и ефективен термоядрен синтез, технологии за създаване на високоефективни и евтини фотоволтаични системи, масово приложими в индустрията и т.н.;

– все по–голяма зависимост на държавите от ЕС от вносни изкопаеми енергоресурси в количествено и финансово измерение;

– отсъствие на работещи вътрешни енрегийни пазари, което затруднява дългосрочните инвестиционни процеси;

– необходимост от приемане на стратегически мерки за ограничаване на въглеродните емисии за овладяване на промените в климата в световен мащаб.

В отгово на предизвикателствата ЕС развива обща енергийна политика, структурирана на този етап в три критични направления:

– гарантиране сигурността на снабдяването на потребителите с достъпна енергия;

– ограничаване на зависимостта от внос на енергоносители / като главен фокус в това направление се посочва диверсификацията на европейския енергиен микс/;

– овладяване на техногенните промени на глобалния климат.

Общият подход на енергийната политика на ЕС към идентифицираните проблемни области е ориентиран към създаването на действащи вътрешни пазарни механизми в Общонстта, които в крайна сметка да прерастнат в единен енергиен пазар, а на един следващ етап– в паневропейска енергийна общност.

Основите на общата европейска енергийна политика са посочени от Европейската комисия /ЕК/ в Зелената книга „Енергия” през март 2006 г. Шест области на усилие се разглеждат като критично важни за постигане на целите в прироритетните направления:

– създаване на конкурентен общ вътрешен пазар на електрическата енергия и природен газ;

– сигурност на енергийните доставки и солидарност между страните –членки;

– диверсификация на енергийния микс;

– повишаване на енергийнта ефективност и насърчаване на използването на възобновяеми енергийни източници с цел овладяване на промените в кримата;

– въвеждане на иновации и развитие на нови технологии за постигане на нисковъглеродна енергетика;

– водене на хармонизирана външна енрегийна политика.

От практическа гледна точка реализацията на общата европейска енергийна политика е базирана на механизми за определяне на задължителни целеви показатели за всяка от страните9членки, включително и за България. Освен това европейскато законодателство съдържа множество препоръчителни положения, насоки за развитие на националните законодателства и за провеждането на национални енергийни политики.

Философията на енергийната сигурност отразява разбирането, неп чационалните политики на България в енергетиката трябва да бъдат вътрешно съзвучни с базовите концепции на общата европейска енергийна политика. Това изискване, проиизничащо от характера на европейскиото енергийно законодателство, не се спазваше както през годините на подготовка на България за членство в ЕС, така и след 01 януари 2007 г. Днес, като пълноправен негов член, нашата страна е задължена да въвежда европейското законодателство в националната правна система и да прилага като национални целеви показатели в енергетиката количествените индикатори, определени за нея в рамките на общата енергийна политика на Общността. Но управленската практика през последните години и огромната маса на вътрешното законодателство в енергетиката в много отношения се намират в състояние на разнобой с европейския начин на мислене. В резултат на това понастоящем България не е подготвена за предизвикателствата на новото европейско законодателство от края на 2008 г. и началото на 2009 г. На практика липсват законови предпоставки, управленснки нагласи и толерантна социална среда за приемане на решителни мерки в областта на енергийната ефективност и енергийната сигурност. Съществуват трудно преодолими административни процедури за изграждане на малки енергийни мощности с използване на енергия от възоБновяеми източници – процедури, които обричат инвестиционните процеси на години протакане без гаранции за ясне краен резултат. Липсва концепция и готовност за мерки срещу огромната енергоинтензивност на стопанството, вкоренена е практиката на «свръхрегулиране» на енергийните компании и упорито управленско саботиране на промяната на статуквото /поради добре познатите у нас конкретни бюджетни, финансови, партийни , административни и лобистки причини/. Не съществува национален консенсус и правна концепция за справедливо разпределение на инвестиционните тежестипри реализиране на проекти в областта на енергията от възобновяеми източници.

В европейското енергийно законодателство през последните години бяха внесени промени, които не отразяват реалното състояние и възможностите за развитие на българската енергетика и икономика, изпълнението на които е свързано с несъразмерни икономически усилия, и в крайна сметка може да бъде контрапродуктивно за енергийния прогрес на България, особено днес, в период на глобална криза.

А. Новото европейско енергийно законодателснтво

През 2007–2008 г. бяха подготвени промени в европейската нормативна енергийна рамка, които бяха узаконени от Европейския парламент /ЕП/ в края на 2008 г. и началото на 2009 г. Това ново европейско енергийно законодателство ще окаже съществено влияние върху макроикономическите усилия за развитие на българската енергетика и националното стопанство през следващите 10–20 години.

Новото европейско енелгийно законодателство е обединено в три нормативни пакета, всеки с различна целева насоченост.

а/ Пакетът от директиви, решения и регламенти «Климат и енергетика» бе предложен от ЕК през януари 2008 г. и приет от Европейския парламент на 17 декември 2008 г.

В основата на промените, които пакетът внася, се намират три ощ цели, които страните на Общността трябва съвместно да достигнат до 2020 г. /често наричани „прлан 20–20–20”/ – да се намалят емисиите от парникови газове най–малко с 20%, да се достигне дял от 20% на енергията от въозбновяеми източници в крайното енергийно потребление и да се увеличи енергийната ефективност с 20%. В пакета се съдържа а ясното предложение за приемането на по–високи параметри за намаляване на емисиите / с 30%/ , ако се достигне удовлетворително международно споразумение.

Друг критично важен елемент на пакета е реформата на Европейската схема за търговия с емисии, чиято цел е да се ускори и развие общоевропейския пазар на емисии в неговата трета фаза през 2013–2020 г- Реформата предвижда да бъдат включени в схемата на търговия с емисии всички главни индустриални емитенти; да бъдат включени в схемата други парникови газове, освен СО2; квотите да бъдат разпрвезеляни от ЕК централизирано, а не чрез 27 национални плана; аукционната търговия на разрешения да се въведе в енергетиката от 2013 г., докато аукционите в другите сектори да се въведат поетапно от 2013 г., за да се достигне пълен обхват на емитиращите дейности в индустрията до 2020 г.

б/ Вторият стратегически енерегиен преглед , предложен от ЕК на 13 ноември 2008 г., предвижда широкоообпватен комплекс от действия и мерки в подкрепа на план „20–20–20”.

Вторият енергиен преглед визира нова стратегия за създаването на енергийна солидарсност сред държавите–членки, нова политика за енергийните мрежи и комплекс мерки в областта на енергийнта аефективност. Повечето положения в Прегледа имат пряко отношение към развитието на българската енергетика. Така например, ноивят План за действие в областта на енергийната сигурност и солидарност в ЕС определя пет области, в които трябва да бъде насочено допълнително политическо усилие:

– повече действителна подкрепа за големите инфраструктурни проекти. В Зелената книга по въпросите на енергийните мрежи са набелязани шест стратегически инициативи за енергийна сигурност на ЕС, някои от които иматпнепосредствено отношение към енергетиката на България: за преносни връзки на електрическите и газопроводни мрежи с тези на Централна и Източна Европа в посока Север–Юг, за Южния газов коридор и за ефективни доставки на втечнен природен газ за Европа;

– по–пълното използване на местните енергийни ресурси в ЕС;

– повече внимание на солидарността, включително на механизмите за справяне с кризи в рамките на ЕС, повече внимание на запасите от нефт и нефтопродукти и на различните механизми за действие при прекъсване на доставките;

– по–спешни усилия за подобряване на енергийната ефективност;

– по–голямо внимание на енергетиката при външните отношения на ЕС.

На 03 февруари 2009 г. ЕП прие документите по Втория енергиен преглед заедно с допълнения, съществено важни за българската енергетика: заключение за необходимостта от подписване на тристранно споразумение между ЕС, Украйна и Русия, изисквания за повече взаимосвързаност между мрежите на държавите–членки; изграждане на терминали за втечнен природен газ и нови газопреносни коридори; изискване за инвестиции в ядрената енергетика за достинаге на възможно най–високото ниво на безопасност, както и развитие на целите на ЕС за климатичните промени до 2050 г.– съкращаване на емисиите от парникови газове поне с 80 %, достигане на 60% дял на възобновяеми източници, подобряване на енергийната ефективност с 35%.

в/ Третият енергиен либерализационен пакет включва концепции, които бяха предложени от ЕК през септември 2007 г. и утвърдени от Европейския съвет през октомври 2008 г. През януари 2009 г. ЕП допълн пакета с мерки, отразяващи политическите4 изводи от „газовия кризис”, породен от търговския конфликт между Русия и Украйна от предходните месеци. На 22 април 2009 г. тези концепции бяха приети като законодателни текстове с резолюции на Европейския парламент.

Третият енергиен пакет включва две директиви и три регламента на ЕП и Съвета. Актовете от пакета преследват редица цели в областта на либе4рализацията, достъпността и развитието на европейските енергийни пазари: по–ефективен регулаторен надзор; гарантиране на недостъпността на частни интереси и държавно влияние на националните енрегийни регулатори, чиито права за вземане на задължителни решения и налагане на санкции се увеличават; подпомагане на трансграничната енергийна търговия чрез създаване на Агенция на ЕС за коопериране на енергийните регулатори, която има широки пълномощия, включително за приемане на задължителни решения относно националните регулаторни режими; подпомагане на трансграничното сътгрудничество и инвестиционни процеси чрез нов Европейска мрежа на операторите на преносни системи, която да създаде условия операторите да създават общи търговски и технически правила и стандарти за сигурност, а също така да разработват мерки по интеграция на пазарите и да планират и координират инвестициите, нужни на общностно ниво; увеличаване на енергийната солидарност; преразглеждане на съществуващите правила за освобождаване от регулиран диостъп от трети страни до нови инергийни магистрални ифраструктури; въвеждане на общи правила за достъп до газовата транспортна и хранилищва инфраструктура; увеличаване на пазарвана прозрачност в сферите4 на управление на мрежите и доставките на енергия.

Важно място в третия пакет заеман мерките за създаване на равни условия за делова ективност в енергетиката чрез „ефективно отделяне” на производството и реализацията на енергия от нейния пренос. Въвеждането на тези мерки ще спомогне да се отстранят предпоставките за нечестна конкуренция въз основа на привилегирована позиция и дискриминационно поведение на интегрирани компании с монополни позиции. Според първоначалното предложение на ЕК от 2007 г. разделеянето на преносните мрежи от дейностите по производство и доставка /”ефектинвно отделяне”/

трябва да се достига чрез пълно отделяне на собствеността. С други думи, предполага се интегрираните енергийни компании да бъдат принудени да продават своите мрежи за пренос на газ и електричество, като по този начин се създава възможност за появата на независими оператори на преносните инфраструктури. В същото време се предполага компаниите за производство и доставка на енергия да нямат право на контролен дял в оператор на преносна система.

България и още седем страни–членки защити алтернативно предложение, което залегна в пакета като втори вариант на „отделяне на дейностите”. Този вариант позволява запазване на собствеността на съществуващите монополни компании върху преносните мрежи при условие на ефективно отделяне на дейностите в отделните сфери, под действието на строга регламентация на управлението на активите, оборудването, персонала и т.н. Интегрираните енергийни дружества имат възможността да запазят активите на преносните змрежи, като предадат тяхното управление на юридически и функционално независими от тях търговски предприятия– оператори, като са длъжни да финансират инвестиционните решения, приети от тези независими оператори. Назначаването на системни оператори ще изисква одобрение на ЕК, както и представяне на мрежов инвестиционен план от националния енергиен оператор. Освен това правилата за отделяне на дейностите ще се прилага в мащаба на целия ЕС, така че дружества, работещи в сферите на доставките и генерацията на енергия, няма да имат право да притежават и/или да управляватпреносни системи в други държави–членки. Страните от Общността разполагаха с период от една година и половина за да приложат в своята практика правилата на „ефективното отделяне”.

От особено значение за България като транзитна държава при магистрални доставки на природен газ за ЕС и в светлината на проектиите „Южен поток” и „Набуко–запад” са няколко положения, наричани експертно „уговорката за Газпром”. Според тях компании от трети страни, които желаят да придобият значителна част от собствеността или контрол върху газова или елекстропреносна мрежа в страна от ЕС, трябва ясно и недвусмислено да отговарят на същите изисквания за отделяне на дейностите като европейските компании. При това лица от трети страни, както и трети страни нямат право да придобиват контрол върху преносна система в Общността или оператор на преносна система, освен ако това не е разрешено в споразумение между ЕС и третата страна. Новите правила трябваше да бъдат въведени в рамките на период от три години и половина.

Третият енергиен пакет въвежда и някои принципи за ценовата енергийна политика в полза на домакинствата и малките предприятия. Всички домакинства, както и малките предприятия /до 50 служители и годишен оборот до 10 млн евро/ имат право да ползват регулирани цени на енергия, определяни от националните регулатори. Предвижда се въвеждането на категорията „уязвими потребители” на енеригя, в полза на които се въвежда забрана за изключване от мрежата в критични моменти, като освен това им се гарантират доставките на енергия и се предвиждат мерки за подкрепа в областта на енергийната ефективност. Закрепва се правото на потребителите да сменят своя доставчик на газ или електрическа енергия в рамките на три седмици без допълнителни такси. Предвижда се въвеждането на национални „енергийни омбудсмани”, в чиито пълномощия влиза решаването на спорове между енергийните компании и техните клиенти.

Б. Национални целеви показатели в енергетиката и последиците от въвеждането им за икономиката на България

Европейските цели «20–20–20» по законодателен пакет «Климат и енергетика» предполагат достигане на следните количествени показатели за ЕС:

– производство на 20% енергия от възобновяеми източници в общото крайно енергийно потребление или при съществуващо увеличение от 8,5% от базовата 1990 г. до 2007 г. допълнително увеличение от 11,5% до 20120 г. ;

– повишаване на енергийната ефективност с 20% до 2020 г. Такова повишаване ще доведе до 100 млрд евро годишно по–ниски разходи или 780 МтСО2 годишно спестени емисии;

– съкращаване на СО2 емисиите с 20% спрямо базовата година /1990 г./ или съкращаване с 10% на СО2 до 20120 г. спрямо 2005 г. за сектори извън схевмата за търговия с емисии и съкращаване с 21 % на СО2 емисиите за сектори в схемата за търговия с емисии. По отношение на България количествените цели, определени по пакет «Климат и енергетика» са следните:

– достигане на производство на 16% енергия от възобновяеми източници в общото крайно потребление на енергия. При достигнати 9,4% през 2007 г. това означава увелечиение на енергията от ВЕИ с 6,6% до 2020 г.;

– увеличаване с 20% на СО2 емисиите за секторите извън схемата за търговия спрямо 2007 г. и увеличаване с 38% спрямо базовата година на СО2 емисиите по схемата след 2013 г.;

– повишаване на енергийната ефективност с 50%.

Пакет «Климат и енергетика» въвежда сериозни концептуални промени в Европейската схема за търговия с емисии. Системата на национални планове /тавани/ за емисиите се заменя с единен общоевропейски таван. За да се достигне целево намаление на емисиите от 21 % до 2020 г. /спрямо 2005 г./, общоевропейското количество от разрешителни постепенно ще намалява в аритметична прогресия. Законодателният пакет предвижда и възможност за въвеждане, ако се наложи такова решение, на още по–рестриктивни целеви показатели. С други думи, инсталациите, обхванати от системата, трябва да представят сума от разрешителни, еквивалентна на техните емисии, като общият брой на разрешителните на пазара се лимитира от общоевропейския таван.

Бъдещите последствия за българските кондензационни централи от въвеждането на европейски норми ще бъдат чувствителни. След затварянето на блокове от 1 до 4 на АЕЦ «Козлодуй», над 40% от брутното електропроизводство в България се осигурява от въглищни централи. В комплекса «Марица изток» през последните години бяха въведени няколко нови производствени блока и рехабилитирани няколко стари, с което се изпълни капацитетът за експлоатация на местните лигнитни запаси за времеви хоризонт до 100 г., което увеличи производствения дял на комплекса /така например само през 2011 г. от американската компания Ей И Ес /AES/ в рамките на комплекса бяха пуснати в експлоатация два нови генериращи блока с инсталирана мощност 335 МВт всеки./.

Пакет „Климат и енергетика” предвижда въглищните централи да заплащат разрешителните за енергия след 2013 г. / в момента разрешителните са безплатни/, което означава значително оскъпяване на произвежданите енергийни стоки и ще направи въглищните централи по–неконкурентноспосолбни от газовите. Всъщност именно такава е целта на новото европейско законодателство. От една страна, това ще увеличи значително вътрешните цени на енергия, както и външната енергийна зависимост на страната, като едновоременно подкопае енергийните позиции на България в региона.

От гледна точка на негативните последици за българската икономика България изпрази позиция за продължаване на еднакво третиране на централите и индустриалните инсталации в рамките на преходен период на безплатни разрешителни не до 2013 г., а до 2020 г. Въвеждането на рестриктивните мерки във вида, в който са предвидени в пакет „Климат и енергетика”, ще причини сериозен икономически удар по въглищната енергетика и въгледобивната индустрия, както и многобройни негативни последици от икономически, социален и външнополитически характер за страната. В крайна сметка това ще доведе до по–нататъшно снижаване на конкурентноспосолността на България в условията на кризисни прогнози за световната и българската икономика.

Друг въпрос от особена важност за развитието на българската енергетика, изискващ предприемането на активни професионални едйствия, е увеличаването на дела на възобновяемите енергийни източници в крайното енергийно потребление, предвидено в пакет „Климат и енергетика”. Мерките в това направление са свързани със значителни инвестиции не само в самите генериращи мощности, но и в преносните и разпределителни мрежи, което ще доведе до повишаване на вътрешните цени на енергията. По текущи цени 1 мегаватчас /МВтч/ енергия, произведена в България от ВЕИ, е по–скъпа в сравнение с енергията, произведена в АЕЦ „Козлодуй”, енергията от бъдеща АЕЦ „Белене” /ако бъде изградена/, енергията от въглищните централи и от газовите когенерационни мощности.

Необходимо е да се подчертае, че по експретни оценки реализацията на успешна национална програма за енергийна ефективност би могла да намали необходимите годишни количества от енеригя от възобновяеми източници за постигане на имплементираните европейски цели от 2,9 млн т.н.е. до 1,2 млн т.н.е. Но от една страна, необходимите инвестиции и увеличаването на вътрешните цени все още би било критично голямо, а от друга– мерките за енергийна ефективност от своя страна изискват инвестиции, които с увеличаването на цените по енергоинтензивността на българската икономика се увеличават чувствително.

٭/ Материалът е една малка част от изследването „Енергийната сигурност на България” на Фондация „Национална и международна сигурност”, изготвено от експертите Иван Желязков и Тодор Трифонов, последният и председател на Фондацията.