Мониторинг на членството на България в ЕС 2013-2014: промените се правят „на парче“,  не спазваме законите, не се възползваме от  процедурите

Павлина Попова٭/

На 24 11 2014 г. бе представен мониторинг, обхващащ членството ни в ЕС. Възобновихме заедно с Фондация „Фридрих Еберт“ едно проучване, което правихме преди около години, още преди членството ни е ЕС - през 2001-2003 година.

Това бяха три последователни проучвания, които тогава се казваха „Мониторинг на подготовката на България за членство в ЕС“. В онова проучване покрихме всички области, в които трябваше да се присъединяваме, като основно правихме преглед на европейското законодателство и, разбира се и на нашето в области като селско стопанство, регионална политика, енергетика, съдебна реформа, икономика и социална политика. Общо взето всички области, които влизаха в преговорите. Сега възобновихме това сътрудничество от миналата година, като сега се казва „Мониторинг на членството на България в ЕС“. Причината да възобновим това проучване са очевидните проблеми, които срещаме по време на членството ни, било то от административен характер, било то от законодателен характер. Миналата година, когато възродихме проекта, обхванахме основните четири области - икономическа политика, социална политика, усвояване на еврофондове и законодателната сфера. Тази година обхванахме селското стопанство, околната среда и правосъдие и вътрешни работи. Освен това направихме кратък преглед на развитието от миналата година в икономиката, социалната политика и фондовете. Тук специално искам да благодаря на фондация „Фридрих Еберт“ и на офиса й в България за тяхната съпричастност в подготовката на България за членство в ЕС, както и за сегашната им подкрепа в това да бъдем един успешен член на този съюз, което е най-вече в интерес на България

Резултатите от тези наши анализи сочат, че от една страна България е почти отличник в самото въвеждане, в транспонирането на европейското законодателство. Проблемът е в неговото прилагане. Не се прилага както трябва.

Подходът, който прилагаме се основава на това да направим снимка на състоянието в съответната област, да очертаем предизвикателствата и накрая да отправим препоръки какво според нас трябва да се прави. Очевидно е примерно, че при нас в обществените поръчки има проблем. Посочват го и докладите на Комисията по механизма за сътрудничество и оценка, а и общественото мнение е такова. Затова се опитваме да дадем препоръки към изпълнителната власт, като се надяваме те да ги прочетат и да ги вземат в предвид, за да започнем да работим по ефективно. От това интерес имаме най-вече ние, българите. Европейците не ги интересува колко от фондовете ще усвоим и за какво ще ги дадем. Това интересува България, а европейците се интересуват от това как ги управляваме - прозрачно и честно.

Какви са проблемите, според този мониторинг, които стоят пред България седем години след членството ни в ЕС? Един общ и според мен принципен проблем е честите промени в законодателството. Във всички области, без изключение. Като пример можем да посочим Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, който от 2006 г. досега е претърпял 29 промени, като само през първата година са внесени 11. Законът за доходите на физическите лица общо 26 изменения и допълнения от 2007 г. насам. Гражданско-процесуалният кодекс и то след влизането в сила на нов през март 2008 г. е претърпял 18 промени и т.н. Всеки юрист ще ви каже, че тези непрекъснати промени в законодателството влияят изключително негативно на неговото прилагане. А има закони, в които се правят по 2-3 изменения за един месец. Честите промени водят и до там, че реално ние не можем да разберем един закон работи ли или не. А в законодателството трябва да има стабилност и предвидимост.

На какво се дължат тогава тези чести промени в законодателството? Основният проблем е, че при нас промените се правят „на парче“. Не се прави оценка на въздействието на съответния закон, особено ако той е особено важен, като Наказателният кодекс, например. Тоест, когато се пристъпва към приемане на нов закон или изменение на действащ, изпълнителната власт следва да знае необходимо ли е това, защо е необходимо, какво ще бъде въздействието върху бизнеса, гражданите, бюрократичната натовареност и т.н. В България това нещо не се прави - оценява се само финансовото въздействие. Друг проблем е краткият срок за обществено обсъждане, който е 15 дни. За пример, Европейската комисия до 2012 г. е имала осем седмици за подобно обсъждане, а след това този срок е удължен на дванайсет седмици. Също така ние обикновено вървим към това да наказваме и да налагаме мерки и ограничения спрямо всички участници в процеса. Вместо това, законът може да се опитва да стимулира добросъвестните и да увеличим контрола.

Лисабонският договор въведе една процедура за предварително съгласуване с националните парламенти. Тоест ако се създаде едно мнозинство от държави-членки в ЕС, чиито национални парламенти се противопоставят на даден закон, директива или регламент, ЕК е длъжна да спре това законодателство. Има вече такива случаи. Но нашият парламент почти не се възползва от тази процедура. Примерно миналата година общият брой на становищата, които са дадени в Европейската комисия от национални парламенти по един доклад е бил 663, което е чувствителен ръст спрямо 2012 г. Португалия е с 227 становища, Италия - 96, Германия - 59. България през 2007 г. нито едно, през 2008 г. е представено едно становище, през 2009 г. две, 2010 г. отново нито едно. През 2011 г. имаме ръст и стигаме до 19, но този рязък скок е последван от 13 становища през 2012 г. Точно заради липса на становище за малко българските домати щяха да бъдат забранени за продажба в ЕС.

Нашите анализи 2001, 2002 и 2003 година показваха,  че тогава бяхме готови толкова, колкото и останалите страни с нашия статут. До голяма степен бяхме започнали да въвеждаме законодателството. В общи линии не бяхме по-зле от другите държави - членки специално в законодателната сфера. Въпреки това тогава ние самите си казахме, че не сме готови, за да влезем с първата вълна през 2004 г. След това се положиха неимоверни усилия от няколко правителства. След 2007 г. сякаш настъпи някакво отпускане в администрацията, сякаш се успокоихме. За пример можем да дадем членството ни в Шенгенската зона. Реално технически ние сме готови, но не ни приемат по политически причини. На този фон, по последна информация има огромна опасност да ни разделят даже с Румъния.

Трите основни проблема, свързани с реформи в съдебната система  са борбата с корупцията, с организираната престъпност и съдебната реформа. По отношение на съдебната реформа ние си променихме Конституцията и законите преди членството ни в ЕС. И някак си съдебната власт продължава да стои като главен виновник за състоянието в този сектор. Аз обаче смятам, че докато всички други власти се чувстват свободни да дефилират по медиите и да клеймят съдебната власт, съдиите, поради техните служебни задължения и ролята, която извършват, няма как да си кажат мнението нито по телевизията, нито по радиото. За радост нашите съдии спазват изцяло това като норма, въпреки постоянните нападки. Едновременно с това съдебната власт се изключва от съдебната реформа. Това смятам, че е една от основните причини за състоянието в сектора. Една от основните препоръки, която сме направили в нашия доклад, е в да се направи актуализация на стратегията за съдебната реформа от 2010 година, която обаче да стане продукт на съгласие между трите власти - законодателна, изпълнителна и съдебна. Заедно, те трябва да направят анализ, на базата на който да се набележи, заедно с професионалните организации от съдебната власт, мерките, които трябва да се предприемат. И всяка от властите да си поеме своите ангажименти. Парламентът да не променя законите ежедневно. Изпълнителната власт да поеме своите ангажименти за финансирането на тази реформа, а самата съдебна власт може най-добре да каже практически как да се проведе тази реформа. В момента съдебната власт практически е изключена до голяма степен от разработването на самата стратегия. Тази стратегия трябва веднъж да се реализира дългосрочно и да се изпълнява независимо от смяната на правителства и народни събрания. Относно борбата с корупцията основната ни препоръка е активизиране на работата на различните инспекторати и органи, които изпълняват контролни функции. През последните 5-6 години беше наложен един маниер всичко да отива в прокуратурата. Тя се натовари с прекалено много несвойствени за нея задачи, които нито е в състояние, нито е във възможностите й да разглежда. Освен това трябва да се направи едно разграничение между борбата с т. нар. „дребна корупция“ и тази „по високите етажи“. Първата трябва да се бори с намаляването на бюрократичните изисквания, защото действащите според Българска стопанска камара над 1200 регистрационни, разрешителни и лицензионни режими до голяма степен създават условия за съществуването й. За съжаление класациите , че сме на последно място във всички сфери , са верни.

٭/ Павлина Попова е Координатор на изследването „Мониторинг на членството на България в ЕС 2013-2014. Добро управление“. Тя  е директор на Форума за европейска политика. Юрист, с голям опит в областта на европейското законодателство и политика. Активно работила по подготовката за членство на България като главен съветник в Секретариата по европейска интеграция в МС (1995 - 1997 г.) и в областта на външната политика като секретар по външна политика на президента на Република България (2005 - 2012 г.). Участвала в редица разработки, свързани с европейското законодателство и политики.

Член на УС на Българско дипломатическо дружество.