Международната политика и българската дипломация Печат
Автор Експерт   
Понеделник, 25 Януари 2021 08:08

МЕЖДУНАРОДНАТА ПОЛИТИКА И БЪЛГАРСКАТА ДИПЛОМАЦИЯ

Годишен анализ на Българско дипломатическо дружество за 2020 година

РЕЗЮМЕ

За втора година Българското дипломатическо дружество представя своя анализ за тенденциите в международните отношения и състоянието на българската външна политика. Анализът няма претенции за всеобхватност. Той се опитва да отрази най-важните тенденции в международните отношения и влиянието им върху българската външна политика.

Анализът включва осем раздела: геополитическата динамика; България в ЕС и Европа; Балканско-черноморският регион и българските интереси; сигурност и отбрана; България в ООН и други международни организации; отношенията на България със САЩ и Китай; политика по енергетика и климат на Българя; състоянието на българската дипломация.

Анализът за 2020 г. е под общата редакция на Андрей Караславов, Любомир Кючуков и Симеон Николов, като в неговата подготовка взеха участие и следните членове на БДД: Бисерка Бенишева, Петър Воденски, Димитър Гърдев, Огнян Гърков, Радослав Деянов, Ангел Орбецов, Павлина Попова, Петър Попчев, Валентин Радомирски. Сложността и многообразието на позициите, както и ограниченият обем на текста правят невъзможно отразяването на всички различни гледни точки по отделните въпроси, включително в рамките на БДД.

През 2020 г.. излезе от печат и книгата-сборник от статии на дванадесет автори от БДД под заглавие: „Накъде отива светът? Глобалният политически лабиринт през погледа на български дипломати“, където също са подложени на подробен експертен анализ голяма част от темите на настоящия обзор.

Светът през 2020 година

Динамиката в международните процеси през 2020 г. се определяше от две важни събития: пандемията с Ковид-19 и президентските избори в САЩ. Като тяхното влияние не е еднопосочно и ще намира своето отражение и през следващите години.

Пандемията даде импулс за развитие на две противоположни тенденции. Нейният глобален характер изисква сътрудничество и координация в борбата за ограничаване на заразата. Същевременно конкретните мерки за нейното ограничаване са свързани с изолиране, затваряне на държавите и обществата – като основната тежест се поема от националните правителства. От своя страна това имаше като резултат също два съществени геополитически процеса: преформатиране на международните отношения с промяна на балансите и тежестта на отделните глобални играчи в тях; преосмисляне на икономическите подходи и обвързаности в условията на един глобален свят. Пандемията даде силен тласък на тезата за де-глобализация. Корона-вирусът не отмени глобализацията, но отбеляза завръщането на националната държава.

Президентските избори в САЩ трябваше да дадат отговор на два ключови въпроса: отклонение ли беше Тръмп от естественото развитие на политическите процеси или той трасира прехода към една „нова нормалност“?; какво се случва със света в периода пост-Тръмп? Изводът е, че Тръмп беше по-скоро резултат от кризата, а не причина за нея – въпреки, че той изигра ролята на неин катализатор и екстремизатор.

Победата на Байдън предизвиква очаквания за сериозни промени във външната политика на САЩ. По своите цели американската външна политика обаче винаги е преследвала един и същ стратегически интерес: световно лидерство. Ще се променят обаче подходите за осъществяването на тази цел: чрез връщане към мултилатерализма, включително международни институции и споразумения и активизиране на съюзите.

През годината рязко се задълбочи конфронтация между САЩ и Китай. Тя стана всеобхватна, към противоборството в икономиката, търговията и инвестициите се добави и съревнованието в областта на външната политика, международните организации, сигурността, технологиите и иновациите. Тази конфронтация ще определя динамиката на международните отношения през следващите десетилетия, доколкото става дума за борба за световно лидерство.

Конфронтацията между Русия и САЩ, НАТО и ЕС продължи да доминира световната политика в сферата на сигурността. Тя се проектираше в геополитическото противопоставяне при всички регионални конфликти, в борбата за сфери на влияние, респективно възпиране, в засилена надпревара във въоръжаването.

Годината очерта нова важна тенденция – реидеологизация на конфронтацията, изведена на глобално ниво. За пръв път след края на Студената война противоборството се поставя отново не само в политически и икономически, но и в идеологически контекст, като ЕС определи Китай като „системен съперник“. Този подход очевидно ще бъде водещ и за новата американска администрация, обосновавайки ново разделение на света по линията „свободен свят – нелиберални режими“.

През 2020 г. одължи ерозията на следвоенния световен ред в резултат на политиката на Тръмп. Международното право бе многократно нарушавано – чрез неспазване ангажименти по международни договори, военни действия и нарушаване на суверенитета на други държави, политически убийства на територията на трети страни, политически мотивирани търговски санкции извън системата на ООН и т.н.

За ЕС това бе година за изпитание на солидарността и доверието. Пандемията парализира социалните и здравните системи, предизвика срив на борсовите пазари, занули бюджетните излишъци, създаде условия за икономически колапс, създаде масова психоза, остави усещане за заплаха за бъдещите дни. Като цяло борбата за здравето бе поета от националните правителства (но с все по-нарастваща европейска координация и солидарност), а финансирането на възстановяването на икономиката остана на ниво Съюз с приемането на плана „Следващо поколение ЕС“ от 750 млрд. евро. Този план е важна стъпка към задълбочаване на интеграцията, защото той се базира на общо набиране на финансов ресурс и активизира търсенето на собствени ресурси на Съюза като цяло извън националните вноски. Пандемията пренареди приоритетите в ЕС, извеждайки на преден план целта за по-справедливо, по-здраво, по-зелено и по-дигитално общество, както и превръщането му в самостоятелен глобален играч чрез постигането на стратегическа автономия. Същевременно бе отложен дебатът за бъдещето на ЕС, който трябваше да започне по време на немското председателство. През 2020 г. бе финализирана първата дезинтеграция в ЕС – Брекзит. Постигнатото в последния момент споразумение се оценява като по-малко лошата версия на Брекзит без сделка. Тепърва ще се изясняват последиците и за двете страни, но отношенията ще бъдат затруднени, а вътрешното напрежение в Обединеното кралство (Шотландия, Северна Ирландия) остава високо.

Балканите и Черноморският регион запазиха характеристиката си на периферност, поле за сблъсък на геополитически интереси и взаимно сдържане между глобалните играчи, сериозен рисков потенциал и евентуален конфликт с висока интензивност (валидно за широкия Черноморски регион). Това предопредели и динамиката на процесите тук, често стимулирана и от външни интереси: конфликтът в Нагорни Карабах, развитието на Инициативата „Триморие“, Вашингтонската конференция за урегулиране на конфликта между Сърбия и Косово. На този фон присъствието на ЕС продължава да бъде по-скоро пасивно.

Средата за сигурност в света през 2020 г. се характеризираше с по–нататъшно задълбочаване и наслагване на кризи от различен характер, заплахи от война и регионални конфликти, хибридни и кибератаки, тероризъм, екологични и климатични проблеми, миграция, нарастващ авторитаризъм, влошаване на демокрацията. Причините са вследствие на дългогодишни нарушения на международното право, пораждащи процеси на разпад, несигурност, напрежение, които изискват конструктивен диалог и сътрудничество. Вместо това расте надпреварата във въоръжаването и залагане на военната сила, а не на силата на дипломацията. Трансформацията на световния ред събужда амбиции, стари вражди, тревоги за бъдещето и трескави усилия за осигуряване на природни ресурси и технологична преднина и завземане на възможно най–добри стартови позиции в един нов свят.

За Европа нарастването на съперничеството между великите сили, надпреварата във въоръжаването, кризата в контрола на въоръженията са предизвикателство за стратегическата стабилност. Разрушаването на системата за контрол на въоръженията води до ръст на ядрената заплаха, нова милитаризация и нарастване на рисковете от военен конфликт. Размиването на границата между нестратегическо и стратегическо ядрено оръжие води до понижаване на ядрения праг. В киберпростарнството се води вече истинска война, като разширяването на конфронтацията в киберпространството и в космоса повишава риска от инциденти с използване на ядрено оръжие. Нестабилността в Либия, Ирак, Сирия и Афганистан продължават да генерират нелегална миграция. Същевременно, въпреки възобновяването на атентатите в Европа,  общият брой на терористичните атаки в света през последните  години е намалял значително.

През 2020 г. НАТО продължи да бъде разтърсвано от вътрешни проблеми като към негативния ефект от политиката на президента Тръмп се добавиха квалификациите от френска страна за неговата „мозъчна смърт“, както и противоречията на Турция със САЩ, Гърция и Франция. От ключово значение за Алианса ще бъде укрепване на евроатлантическата връзка след избора на нов американски президент. Разработената експертна концепция „НАТО 2030: Единни в една нова ера” дава насоки за бъдещето развитие на Алианса, изхождащи от по–нататъшна конфронтация с Русия и системна конкуренция с Китай и на практика е концепция на студената война срещу двете страни. Това намери израз и в подхода към укрепване на Североизточния фланг на НАТО, Черноморския регион и особено – Източното Средиземноморие, а също така и решението за разполагане на американски ракети със среден и малък обсег в Европа и Азиатско–Тихоокеанския регион.

Въпреки всичко, засега няма опасност от директен военен сблъсък между САЩ и Русия. Но както тези две сили, така и Китай, отстоявайки свои геополитически, геоикономически и военни интереси биха се намесили в конфликти между държави в Близкия Изток и Африка и при продължаване на борбата за сфери на влияние те биха могли да се изправят пред директен конфликт.

Независимо от концентрирането на вниманието върху борбата с пандемията и през изминалата година напрежението в света и рисковете за сигурността вследствие на международните конфликти запазиха своите високи нива. Като цяло обаче международните конфликти се развиваха с по-ниска интензивност.

Конфликтът в Сирия премина в нова фаза и в страната се установи относително стабилно статукво. То обаче запазва достатъчно висок рисков потенциал. Годината отбеляза провала на американски план за мир в Близкия Изток, което доведе до промяна на подхода: вместо всеобхватно споразумение САЩ се ориентираха към пробиви в двустранен план и възстановяване на дипломатическите отношения на Израел с отделни арабски страни (ОАЕ, Бахрейн, Мароко, Судан). Наблюдава се известно пренасочване на международното внимание и към дълго пренебрегвания конфликт в Йемен.

В началото на годината гражданската война в Либия се оказа най-взривоопасния международен конфликт, допълнително усложнен от нееднозначната позиция спрямо воюващите страни на основните глобални фактори – САЩ, Русия, ЕС, довела до открито противопоставяне вътре в НАТО (между Франция и Турция, но и Италия) и в арабския свят (между Египет, Катар, Саудитска Арабия). Двата неуспешни (конкурентни) опита за посредничество при преговорите в Москва и Берлин само потвърдиха извода, че за основните международни играчи използването на енергийните ресурси на Либия има приоритет пред стабилизирането на страната.

Проучванията на газовите находища в Източното Средиземноморие доведоха до рязко изостряне на гръцко-турските отношения, конфронтация на Турция с Франция, напрежение с Египет и санкции (макар и ограничени) от страна на ЕС. Турция сключи споразумение за делимитация на икономическите зони с Либия, а като ответна реакция бе активизирано и сътрудничеството (не само в сферата на енергетиката) по оста Гърция – Кипър – Израел. Доколкото става дума за сблъсък на стратегически интереси, този конфликт ще поддържа висок градуса на напрежение в региона, ангажирайки активно и ЕС и внасяйки допълнителни разделения в рамките на НАТО.

Нагорни Карабах бе конфликтът, претърпял най-драстично развитие през 2020 г. Той доказа, че замразените конфликти могат лесно да бъдат реактивирани и когато мирните преговори не се водят достатъчно ангажирано войната може да се разглежда като допустимо средство за урегулиране на споровете. Това бе и поредният регионален конфликт, при който Русия и Турция, изхождайки от коренно противоположни позиции, намериха общ интерес в изолирането на останалите глобални играчи. Така Турция, която имаше ключова роля в изострянето на конфликта, се превърна във втория незаобиколим фактор в района на Кавказ и Черно море. Дългосрочен дестабилизиращ ефект върху целия регион може да има и прехвърлянето от Турция на джихадистки бойци от Сирия за участие в боевете.

Конфликтът в Афганистан получи определена динамика през изтеклата година благодарение на новия подход на САЩ, определян от два носещи елемента: постепенно намаляване (с амбицията за изтегляне) на американското военно присъствие в страната и преговори с талибаните. Подписаното мирно споразумение между САЩ и талибаните, както и започналото изтегляне на американските войски обаче не доведе до сериозно стабилизиране на обстановката в страната. Те поставиха в твърде деликатна ситуация правителството в Кабул и предизвикаха нееднозначна международна реакция.

През 2020 г. конфронтацията на САЩ и Израел с Иран достигна до нова фаза. Става дума за убийствата на две ключови ирански фигури с прякото (американско) и предполагаемото (израелско) държавно участие. Тук може да се очаква най-сериозна позитивна динамика при новата американска администрация. Връщането на САЩ към ядреното споразумение с Иран изглежда достатъчно вероятно, въпреки че може да се очаква то да бъде съпроводено с допълнителен натиск (евентуално подкрепен и от ЕС) за допълнителни гаранции от иранска страна за спазване на споразумението.

Годината бе белязана и от погранични сблъсъци между Китай и Индия. Те отразяват отново нарастващото напрежение между двете страни, намерило израз във все по-активното стратегическо ангажиране на Индия с военно сътрудничество със САЩ.

Българската външна политика

Основните изводи и оценки за външната политика  и дейността на българската дипломация, които бяха посочени в Обзора за 2019 г.,  продължават да са валидни и днес. България е без национална визия, стратегия за развитие и външнополитически приоритети и инициативи, без собствен облик и профил, предпочитайки да се разтвори в общите позиции в рамките на ЕС и НАТО. Външната политика продължава да се осъществява извън Министерство на външните работи, на ръчно управление от кабинета на Министерския съвет с всички произтичащи от това последствия. Отчетът на МВнР за изминалата година, публикуван на интернет-страницата на Министерството, потвърждава констатациите, че консулската дейност, макар и важна предвид факта, че почти два милиона български граждани се установиха в чужбина, вече е станала едва ли не единствената и основна функция на МВнР.

За съжаление 2020 г. не показа напредък по отношение умението на България да работи в ЕС и с европейските институции. Страната продължава повече да присъства, отколкото да участва в работата на Съюза, стоейки встрани от основните политически дебати. Тя все още не съумява да разработи ясни и дългосрочни национални политики, отговарящи на европейските приоритети, както и да си извоюва признанието за водеща експертиза в отделни сфери и по конкретни проблеми, която да бъде определящи при формирането на общите позиции по тях. Показателна е позицията на преднамерено дистанциране на страната по водещ европейски приоритет, каквато е Зелената сделка, водеща до радикални промени в европейската икономика и единния пазар. Основно достижение през годината бе приемането на България в ERMII и в банковия съюз на Еврозоната. Същевременно в три важни документа на ЕС (Доклад на Европейската комисия за Европейския „Пролетен семестър”, Доклад на ЕК от 2020 г. за върховенството на закона в държавите-членки и безпрецедентната резолюция на Европейския парламент относно България) оценките за страната са повече от обезпокоителни. Констатира се сериозна загриженост, че съдебната реформа не е постигнала съществен резултат и се влошава свободата на медиите. Това доведе и до запазването на Механизма за сътрудничество и проверка за България – въпреки изготвянето на общ доклад по върховенството на закона за всички страни-членки на ЕС. Няма напредък и по присъединяването на България към Шенген, блокирано от пандемията и неспособността на ЕС да приеме свой пакт по правото на убежище.

Двустранните отношения на България с водещите глобални играчи бяха функция от геополитическите процеси. Динамиката в българо-американските отношения беше основно в сферата на сигурността (подписването на десетгодишна "Пътна карта за сътрудничество в областта на отбраната", закупуването на самолетите, създаването на военноморски координационен център във Варна) и възпирането на Русия (основно в сферата на енергетиката и реализацията на газопровода „Турски поток“, подложен на американски санкции). България остава встрани от китайските интереси в Европа – икономически, инвестиционни, политически. Конструктивната компонента в отношенията с Русия бе по отношение на газовите доставки, компенсирана с демонстративно политическо обтягане на отношенията чрез периодично изгонване на руски дипломати. В регионален план динамиката и дневният ред в отношенията с Турция, изведени извън експертния контекст и превърнати в „лични“ на най-високо ниво, продължиха да се определят от турска страна, като България се превърна в основен представител на турските аргументи в ЕС.

Годината не доведе до укрепване позициите на страната на Балканите. Липсваше активност и двустранни и регионални политически инициативи, а съвместното българо-македонско председателство на Берлинския процес (само по себе си позитивен факт) бе дискредитирано от срива в двустранните отношения.

Блокирането на началото на преговори за членство в ЕС на Република Северна Македония (и Албания) се превърна в най-видимата външнополитическа изява на България през последните години. Твърдият подход в отстояване на българските условия (изпълнение на Договора за приятелство, добросъседство и сътрудничество, което да бъде гарантирано с приемане на подробна пътна карта; неотклонение  от т.нар. езикова клауза в Договора;  снемане на претенциите за „македонско малцинство“ у нас; прекратяване на езика на омразата, признаване на обективните исторически факти и преустановяване на фалшифицирането на българската история, използването на конституционното име на страната в ЕС) намери преобладаващо позитивен отзвук сред българската общественост и подкрепа сред политическите сили. В международен план обаче се очертаха редица проблеми: българската позиция остана неразбрана в ЕС и на Балканите и България изпадна във изолация по въпроса, компрометира натрупаните позитиви от председателството си на Съвета на ЕС, пренасочи международния натиск от РСМ (на който тя би била постоянно подложена в хода на преговорите за присъединяване с оглед изпълнение на критериите за членство) върху България. В самата РС Македония рязко ескалираха антибългарските настроения и езика на омразата. Продължава да бъде блокирана и работата на Комисията по исторически и образователни въпроси, която бе натоварена със задачата да извърши „инвентаризация“ на историческите личности вместо да работи върху дефиниране на понятието „обща история“ (важен български успех, закрепен в Договора) – като съдържание, обхват и най-вече – като времеви граници. Следва да се отчита, че отлагането във времето на осъществяването на европейската перспектива за държавите от региона не отговаря на дългосрочните интереси на България.

През годината България пое председателството на Инициативата „Триморие“, чиято основната цел е геополитическа и е свързана със сдържането на Русия (и Китай в икономически смисъл). На политическо ниво Инициативата има подкрепа в страната, но експертните мнения за нея са противоречиви. България не би могла да остане изолирана от такъв регионален проект, като освен това се отчитат и ползите от развитие на транспортната и комуникационна инфраструктура в Източна Европа. Същевременно тя е инструмент в геополитическата конфронтация и не води до деескалация на напрежението между ЕС и Русия, като освен това създава допълнителни разделителни линии вътре в ЕС.

Участието на България в дейността на ООН и другите международни организации запази стандартния си профил без съществени инициативи. Присъединяването към Организацията за икономическо сътрудничество и развитие продължава да бъде сред основните цели на външната политика, но развитието на страната я прави по-слабо конкурентна спрямо останалите страни-кандидатки.

През годината кадровата политика на МВнР продължи тенденцията за по-нататъшно принизяване на дипломатическата служба и на отрицателен подбор на ръководители на българските задгранични представителства, което дава негативно отражение върху ефективността и авторитета на българските дипломати в чужбина. Липсата на прозрачност бе потвърдена и от отговорите (по-точно – отсъствието на конкретни отговори) на запитването за състоянието на българската дипломатическа служба, отправено към ръководството на МВнР от БДД на основата на Закона за достъп до обществена информация. От общо почти две дузини съвсем конкретни въпроси по темата, само един единствен може да се приеме с определена степен на достоверност, а именно общият брой на българските задгранични мисии.