Съветът за сигурност на ООН между разлома и реформата

Ричард Гоуън, Директор в ООН Ню Йорк

Разговорите за реформиране на Съвета за сигурност на ООН стават все по-актуални, отчасти поради войната на Русия в Украйна. Но пречките са много. Една по-скромна визия за това какво трябва да представлява органът и какво може да постигне, вероятно е най-добрата за момента.

Преди пандемията посланиците на петнадесетте държави - членки на Съвета за сигурност на ООН, всяко лято отделяха време за размисъл върху състоянието на света, като отиваха в имение в Лонг Айлънд за дискусии с генералния секретар. Както отбеляза Кризисната група преди последния конклав преди началото на COVID-19 през 2019 г., конклавът беше възможност "да се обсъдят начините за облекчаване на отношенията" след накърняващата дипломатическа размяна. Въпреки че коронавирусът прекрати за кратко годишната традиция, опасенията за здравето вече не ограничават дипломатите. Но през 2023 г. политиката, а не пандемията, представлява основната пречка за оттеглянето. Засега нито един член на Съвета не е решил да свика срещата, вероятно защото всеки от тях се притеснява, че дискусиите ще се изродят в спорове за войната на Русия в Украйна.

Ако дискусиите за реформата се провалят, Съветът за сигурност на ООН може да се окаже по-остарял от всякога.

Жалко е, че посланиците не се събраха, защото имат поне три основни въпроса, по които да размишляват. Един от тях е как ще функционира Съветът на фона на продължителната война между Русия и Украйна, която хвърля дълга сянка върху отношенията на Русия с Украйна.

В комбинация тези предизвикателства заплашват да наложат нови ограничения върху често пъти слабата позиция на Съвета за сигурност като център за вземане на решения относно международния мир и сигурност. Обхватът на кризите, при които Съветът разполага с достатъчно единство и влияние, за да играе значителна роля в предотвратяването или разрешаването на конфликти, се свива. Въпреки това членовете на Съвета - и особено петте сили с постоянни места - все още могат да използват органа като платформа за управление на редица сериозни кризи, когато интересите им съвпадат и всеки член е готов да направи компромис

Адаптиране към войната в Украйна

Още преди Русия да нахлуе в Украйна през 2022 г., Кризисната група предупреди, че е необходимо да се приеме реалността на "ограничен Съвет за сигурност", след като сред членовете на органа настъпиха сериозни разногласия относно това дали и как да се действа при кризи, включително войната в Тиграй в Етиопия, избухнала в края на 2020 г., и преврата в Мианмар през 2021 г. В такива случаи Съветът до голяма степен се свеждаше до публикуване на изявления за загриженост, често след продължителни преговори, и насърчаване на други институции, като например регионални организации, да се ангажират по дипломатически път. Докато членовете на Съвета продължаваха да работят по съществуващите досиета - като поддържането на мира в Африка и хуманитарната помощ за Сирия - органът все по-трудно постигаше съгласие за това как да реагира на възникващите кризи.

От тази неособено добра начална точка способността на Съвета да функционира след руската агресия в Украйна се оказа по-добра, отколкото някога изглеждаше вероятно. Много дипломати и наблюдатели на ООН (включително и от Кризисната група) се опасяваха, че споровете между Русия и Запада относно Украйна ще се пренесат в дискусиите по други теми и ще парализират работата на Съвета. Но както отбеляза Кризисната група в годишния си брифинг за състоянието на ООН през септември 2022 г., Съветът не е бил напълно потънал в разногласия. Членовете на Съвета наистина участваха в токсични, повтарящи се дебати за Украйна, но в същото време успяваха да продължат да приемат резолюции по други въпроси. Членовете на Съвета дори проявиха повишена способност за иновации

В някои случаи членовете на Съвета дори проявиха по-голяма способност за новаторство, като приеха резолюции по въпроси като взаимодействие с талибаните в Кабул, налагане на санкции на банди в Хаити и разрешаване на хуманитарни изключения от режимите на санкции на ООН.

Никой не бива да си мисли, че в ООН цари дух на колегиалност. Дипломатите казват, че постигането на тези споразумения често е било изтощително, а дебатите по отдавнашни спорни въпроси с Русия, като например програмата за жените, мира и сигурността, са станали значително по-злобни през последните шестнадесет месеца (Русия и Китай, например, унищожиха изявление на Съвета, подготвено от Норвегия, в което се критикуват афганистанските талибани за това, че забраняват на момичетата да получават средно образование, с аргумента, че то се фокусира твърде тясно върху пола). Въпреки това Съветът не е спрял работа.

Повечето членове на Съвета за сигурност на ООН желаят да отделят Украйна от другите въпроси през 2023 г.

Повечето членове на Съвета желаят да отделят Украйна от други въпроси през 2023 г. Япония, която пое ротационното председателство през януари, предложи Съветът да не провежда заседания за Украйна през този месец (въпреки че САЩ и Русия в крайна сметка настояха за обсъждане на войната). Някои от старите навици на дипломацията на Съвета, нарушени от агресията на Русия, се завръщат. Посланиците на петте постоянни членки, които прекратиха редовните си срещи през първите месеци на пълномащабната война, сега отново се събират, за да обсъждат въпросите на Съвета, макар и с прекъсване. Въпреки че Съветът продължава да провежда периодични и тенденциозни дебати за Украйна - а Русия раздразни останалите членове, като покани редица теоретици на конспирацията и отявлени критици на САЩ, като фронтмена на Пинк Флойд Роджър Уотърс, да информират органа - като цяло войната отнема по-малко енергия, отколкото през 2022 г.

Макар че някои дипломати определят това положение като "нормализиране" на руската война в Украйна, конфликтът в никакъв случай не е забравен в Ню Йорк. Обединеното кралство свиква министерски дебат за Украйна през юли. Русия настоява Съветът да проследи европейските разследвания на експлозията на газопровода "Северен поток" през септември 2022 г. Събитията на бойното поле - като пробив на Украйна по време на контраофанзивата ѝ или инцидент в атомната електроцентрала в Запорожие - биха могли да насочат вниманието на Съвета още по-силно към войната.

Няма и гаранция, че напрежението между Русия и Запада няма да се отрази по-силно върху други въпроси на Съвета. Индикатор в тази посока може би се появи през юни, когато Русия изглежда негласно подкрепи (или, според някои твърдения, насърчи) Мали да поиска от Съвета да изтегли мироопазващите сили на ООН от своята територия, подкопавайки усилията на Франция да задържи сините каски в страната. Това решение, с което Франция и други членове на Съвета стигнаха до заключението, че трябва да се съгласят, изглежда играе в полза на Русия, тъй като Москва установи тесни дипломатически връзки с Бамако и благослови разполагането на частни военни изпълнители на "Вагнер" в Мали. Китай и африканските членове на Съвета изразиха загриженост относно тези опасности. Но поне в краткосрочен план Русия постигна символична победа над Франция.

Макар да не е ясно дали епизодът с Мали бележи повратна точка - руските дипломати се постараха да изразят подкрепа за други мироопазващи мисии - той показва колко лесно напрежението около Украйна може да повлияе на други въпроси на Съвета. Като минимум Русия (както и другите постоянни членове на Съвета) запазва способността си да предизвиква смущения в ООН, както показа и на 11 юли, когато наложи вето на резолюция, удължаваща с девет месеца мандата на агенциите за помощ да доставят доставки в контролираната от правителството северозападна Сирия. Този мандат, който позволява на хуманитарните работници да работят с разрешение от Дамаск в гъсто населения регион Идлиб, е постоянен източник на търкания в Съвета.

Русия използва правото си на вето, за да провали предишни резолюции за удължаване на схемата за помощ през 2020 г. и 2022 г., но всеки път тя правеше компромиси с договорките, за да запази мандата жив. Тя може да направи това отново и да се съгласи на по-кратко удължаване, след като заяви, че е отворена за шестмесечно подновяване (според хуманитарните работници този кратък срок затруднява планирането им). Въпреки това блокиращата тактика на Москва е поредното напомняне за това колко крехък е станал дипломатическият modus vivendi в Съвета за сигурност.

Африка се възползва от момента

Макар да следят внимателно Русия, западните членове на Съвета са обезпокоени и от напрежението с трите африкански членки на органа (Габон, Гана и Мозамбик, или А3) по отношение на това как да реагират на събитията на техния континент. Въпреки че Украйна и кризите в други региони отнемат все повече време на Съвета през последните години, конфликтите в Африка остават най-честата му цел. През 2022 г. Съветът е провел общо 208 официални заседания, като 86 от тях са били посветени на въпроси, свързани с Африка. Поколения африкански членове на Съвета се оплакват, че европейските бивши колониални сили доминират в тези дискусии. Но както Кризисната група отбеляза за първи път през 2019 г., последните членове на А3 инвестират в координиране на позициите си и поддържане на връзка със Съвета за мир и сигурност на Африканския съюз в Адис Абеба, настоявайки, че те - или африканските регионални органи - трябва да оформят дебатите за делата на континента.

Тази промяна, която вече беше забележима при обсъжданията в Съвета относно войната в Тиграй, стана още по-значима при дебатите в ООН относно внезапното изпадане на Судан във война през април. Макар че всички членове на Съвета изразиха шок от разрастването на боевете в Хартум и надлежно публикуваха кратък призив за спокойствие в средата на април, членовете на А3 се противопоставиха на това Съветът да предприеме каквито и да било по-неотложни действия.

Ако нежеланието им беше отчасти в отговор на агресивната лобистка кампания на суданската мисия към ООН, то се основаваше и на принципа, че африканските посредници трябва да имат време да намерят решение, преди Съветът да се намеси още повече в кризата. Макар че Китай и Русия подкрепиха позицията на А3 - а Съветът разполагаше с малко очевидни инструменти за въздействие върху враждуващите страни в Судан - дипломати твърдят, че позицията на А3 е гарантирала, че Съветът не е казал нищо за влошаващото се насилие или за опитите да се осигури прекратяване на огъня в края на април и май.

Този пример за настойчивост на А3 в Съвета, макар и по-драматичен от други, не е уникален. Габон и Гана, които сега са във втората година от мандата си в Съвета, са особено критични към режимите на санкции на ООН за държави като Централноафриканската република и Сомалия, като твърдят, че тези ембаргота отслабват правителствата и не насърчават стабилността. На 30 май членовете на А3 отказаха да подкрепят и резолюция за удължаване на оръжейното ембарго на ООН за Южен Судан. Въпреки това резолюцията беше приета, но доверието в нея беше подкопано. През юни А3 успешно лобира пред останалите членове на Съвета да отпадне изискването въоръжените сили в Демократична република Конго (ДРК) да уведомяват експертите по санкциите на ООН, когато внасят оръжие или получават военна помощ от чужбина.

САЩ застанаха зад африканския натиск за внасяне на резолюция за създаване на нова система за финансиране на ръководени от Африка мирни операции от страна на ООН.

Членовете на Западния съвет отбелязват, че все още имат общи интереси с А3. САЩ подкрепиха стремежа на Африка да внесе резолюция за създаване на нова система за финансиране на ръководените от Африка операции за мир в ООН. Тази идея не е нова и последователни членове на А3 са се опитвали да постигнат консенсус за подобна договореност. Но докато администрацията на Тръмп се противопоставяше на идеята, членовете на Съвета твърдят, че посланикът на администрацията на Байдън в ООН Линда Томас-Грийнфийлд лично се застъпва, за да помогне  Гана, която е водеща по въпроса, да осигури резолюция, преди да напусне Съвета през декември. Въпреки че дипломатите все още трябва да договорят деликатните технически детайли на тази договореност, членовете на Съвета изглеждат по-оптимистично настроени за постигането на споразумение, отколкото когато и да било, откакто въпросът беше повдигнат за първи път през 2007 г.

Макар че новото споразумение за финансиране може да отговори на някои от опасенията на А3, то едва ли ще разреши всички техни резерви относно разпределението на правомощията и вземането на решения в Съвета. Представителите на африканските държави вероятно ще продължат да настояват за по-голяма автономия при решаването на въпросите на сигурността в собствения им регион. Те едва ли са сами. Много страни от Югоизточна Азия бяха скептични по отношение на намесата на Съвета за сигурност и на Общото събрание в Мианмар след преврата през 2021 г. там. Европейските правителства са предпазливи по отношение на въвличането на ООН в техните дела след бедствията на Балканите през 90-те години на миналия век.

Франция и Германия се противопоставиха на предложенията на Полша ООН да назначи пратеник за Украйна през 2018-2019 г., като предпочетоха сами да се справят с отношенията с Москва. В период, в който постоянните членове са дълбоко разделени, а западните сили са съсредоточени върху Украйна, държавите и организациите от други региони имат повече възможности да окажат натиск върху Съвета за сигурност.

Разправии за местата

Тези предизвикателства пред обхвата и влиянието на Съвета повдигат по-широкия въпрос за институционалната реформа. Ако Съветът в сегашния си състав губи влияние, изкушаващо е да се търсят начини за неговото преструктуриране, за да се възстанови доверието в него. Използването на правото на вето от страна на Русия, за да отблъсне критиките срещу действията ѝ в Украйна, предизвика широко обсъждане през 2022 г. на необходимостта от реформа на Съвета, включително за привличане на нови постоянни членове. Президентът на САЩ Джо Байдън разпали допълнително вълнение сред дипломатите, като призова за реформа в речта си пред Общото събрание през септември същата година. Посланиците изведнъж обръщат повече внимание на дългогодишните и обикновено приспивни годишни междуправителствени преговори за реформа на Съвета за сигурност, а посланик Томас-Грийнфийлд направи сондажи от други членове на ООН.

Всички основни участници в Съвета казват, че искат реформа, но вижданията им за това как тя може да изглежда не са лесно съвместими. САЩ твърдят, че Германия, Япония и Индия трябва да имат постоянни места в органа, макар и без право на вето, и намекват, че Бразилия също трябва да получи този статут. Обединеното кралство и Франция като цяло са съгласни с това. Русия е съгласна Бразилия и Индия да получат постоянни места, но оставя Германия и Япония настрана с надеждата да наклони Съвета срещу западните интереси. Китай говори по-неясно за по-добро представителство на развиващите се страни. Всички са съгласни, че Африка трябва да получи по-силен глас в Съвета, но какво точно означава това, остава неясно, отчасти защото африканската група призовава за две постоянни места, но не може да каже кои държави ще ги заемат. Значителен блок от средни сили извън Съвета, като Италия, Мексико и Южна Корея, се противопоставя категорично на създаването на нови постоянни места.

Ще бъде трудно, а най-вероятно и невъзможно, да се намери начин за реформа на Съвета за сигурност на ООН, която да бъде подкрепена от критична маса членове на ООН.

Ще бъде трудно, а най-вероятно и невъзможно, да се намери начин за реформа на Съвета, която да бъде подкрепена от критична маса от членовете на ООН, още по-малко пък да бъде преодоляна цялата техническа преграда, създадена от Устава на ООН. Възстановяването на Съвета изисква изменение на Устава, за което е необходима подкрепата и ратификацията на две трети от членовете на ООН и на всичките пет настоящи постоянни членки. Дори ако администрацията на Байдън успее да преодолее многобройните възражения срещу реформата на Съвета, тя все пак ще трябва да намери формула, която Пекин, Москва и силно поляризираният Сенат на САЩ да одобрят. В общи линии това е далечен шанс.

Съществува и риск, че като говорят за необходимостта от реформа на Съвета, САЩ и техните съюзници ще подчертаят недостатъците в състава на органа, без да могат да ги отстранят. Някои дипломати в Ню Йорк вече са се отказали от темата, като твърдят, че повече може да се спечели от подобренията в други многостранни институции, като Международния валутен фонд и Световната банка.

Запазване на жизненоважна функция

Не липсват идеи за това как да се заобиколи проблемния Съвет за сигурност. Значителен брой членове на ООН биха искали Общото събрание да играе по-голяма роля по въпросите на мира и сигурността, за да компенсира трудностите на Съвета, както правеше понякога по време на Студената война. Не е ясно дали 193-членната Асамблея е достатъчно единна или бързодействаща, за да направи нещо повече от общи принципни изявления по възникващи кризи, както направи по отношение на Украйна. Все пак за членовете на ООН би било добре поне да проучат и обсъдят какво може и какво не може да прави Общото събрание в кризисни ситуации, като застраховка срещу бъдещи нарушения на работата на Съвета. Много от членовете на ООН биха искали Комисията за изграждане на мира - консултативен орган, който работи в сътрудничество с държави, застрашени от конфликт или възстановяващи се от него - да получи повече правомощия за насочване на икономическа и политическа подкрепа към уязвимите държави. Дипломатите-активисти в Женева твърдят, че Съветът по правата на човека би могъл да играе по-голяма роля в предотвратяването на кризи. Подобни идеи вероятно ще се натрупват, тъй като Съветът за сигурност изглежда се затруднява с управлението на кризи.

Съветът за сигурност на ООН остава единственият орган на ООН, който има правомощия да приема правно обвързващи резолюции и да разпорежда принудителни мерки.

Макар че подобни идеи си заслужават да бъдат проучени, Съветът за сигурност - дори при липса на сериозни реформи - вероятно ще запази остатъчната си стойност в период на международни сътресения. Той остава единственият орган на ООН, който има

Той остава единственият орган на ООН, който има правомощия да приема правно обвързващи резолюции и да разпорежда принудителни мерки. Освен това, въпреки неотдавнашното напрежение по отношение на Мали, Судан и Сирия, Съветът послужи доста добре като място, където САЩ, Франция и Великобритания могат да постигнат компромиси по ограничен брой въпроси с Русия и Китай. Възможно е тази задача да стане по-трудна с напредването на руската война в Украйна, но може да се окаже и че функцията на Съвета като рядък канал за комуникация може да му придаде по-голям авторитет, докато други дипломатически канали намаляват своята полезност.

Възприемането на тази перспектива означава да се възприеме прагматична гледна точка за това какво може да постигне Съветът. Броят на кризите и конфликтите, в които Съветът може да играе водеща роля, може да намалее с течение на времето, било то поради напрежението между големите сили или поради това, че регионални групи държави го изместват настрана. Но вместо да се питаме защо Съветът не може да разреши всички конфликти по света, може би е най-добре да приемем, че основната му роля е да служи като платформа на големите сили за справяне с онези кризи - може би малка част от тях - в които интересите им съвпадат и в които други организации или коалиции не желаят или не могат да се намесят. Такава визия за бъдещето на Съвета за сигурност може да е ограничена, но тя би запазила Съвета като място за сътрудничество между големите сили. Ако и когато посланиците от Съвета за сигурност подновят летните си срещи с генералния секретар, въпросът как Съветът все още може да изпълнява тази ограничена, но жизненоважна функция, вероятно ще бъде на първо място в дневния им ред.

Превод: С.Николов

Източник: www.crisisgroup.org Juli 2023