|
ИНСТИТУЦИОННА РАМКА НА ВЪНШНАТА ПОЛИТИКА НА БЪЛГАРИЯ |
 |
|
Автор Георги Димитров, Горан Йонов, Златин Тръпков
|
|
Вторник, 01 Май 2001 13:03 |
Институционната рамка на външната политика на България е основана на Конституцията. Процесът на нейното изграждане не е приключен, доколкото редица области, имащи отношение към външната политика и механизмите на прилагането й не са регламентирани.
Субекти на външната политика - компетенции и взаимоотношения.
Субектите на външната политика като държавна функция са строго определени от Конституцията:
(i) народът, на който принадлежи суверенитета;
(ii) парламентът;
(iii) президентът;
(iv) изпълнителната власт.
Влияние върху дeйствията на субектите на външната политика може да оказва чрез определени свои решения и Конституционният съд. Някои структури на гражданското общество, научни институции и средства за масово осведомяване изпълняват помощни функции в областта на външната политика (обществено-просветни, информационни, научно-изследователски и пр.) и могат да бъдат мощно средство за влияние.
Народът
Упражняването на народния суверенитет в областта на външната политика става непосредствено или чрез избраните от народа органи. Суверенните права на народа могат да се осъществяват пряко чрез референдуми, което става с решение на Народното събрание (чл. 84, т. 5 от Конституцията). От приемането на Конституцията, референдуми в България не са провеждани. В практиката на други държави, референдуми в областта на външната политика се провеждат по особено важни въпроси с преки последствия за суверенитета и националната сигурност, например присъединяване към военни, политически и икономически съюзи.
Парламентът
Най-важните въпроси на външната политика са предоставени за лешаване от парламента. Съгласно Конституцията, Народното събрание е в правото си да:
- решава въпросите за обявяване на война и сключване на мир (чл.84, т.10);
- разрешава изпращането и използването на български въоръжени сили извън страната, както и пребиваването на чужди войски на територията на страната или преминаването им през нея (чл. 84, т. 11);
- ратифицира и денонсира международни договори, които предвиждат ратификация и имат политически и военен характер; отнасят се до членство в международни организации; предвиждат корекции на държавната граница; финансово ангажират държавата; предвиждат държавно участие в арбитражно или съдебно уреждане на международни спорове; засягат основните права на човека; отнасят се до действието на закона или изискват мерки от законодателен характер за изпълнението им (чл.85, ал.1).
По смисъла на чл. 86, ал. 1 от Конституцията, Народното събрание може да приема решения, декларации и обръщения по важни външнополитически въпроси. През изминалите десет години от приемането на новата конституция, но тази форма на парламентарна намеса във формирането на външната политика се използваше сравнително рядко и с частичен ефект. Като изключим някои декларации, свързани с конфликтите на територията на бивша Югославия,позицията за преговорите с ЕС по общата външна политика и политика за сигурност, обстановката в Македония, по които беше постигнат действителен политически консенсус, другите актове на парламента (в това число по присъединяването към ПЗМ в частта за НАТО, отношенията с Русия и др.) бяха продукт на остри вътрешнополитически спорове, придобиха в резултат на това пределно компромисен вид и не съдържаха ясни външполитически послания.
През изминалите години Народното събрание разви значителна външнополитическа дейност по линия на двустранните парламентарни контакти, Европейския парламент, Интерпарламентарния съюз, Атлантическата асамблея, парламентарните асамблеи на ЗЕС, Съвета на Европа, ОССЕ и ЧИС. Сред общественността се създаде обаче впечатлението за стихийност и самоцелност на посещенията в чужбина, в медиите се настани неблаговидният образ на "пътуващия депутат". В много случаи липсваше "обратната връзка" с изпълнителната власт, съгласуването с нея и информирането й за външнополитическите действия на парламентарно равнище.
Като законодател и субект на външната политика, Народното събрание носи отговорността да не се допускат колизии между вътрешното право и практика и международните договори в сила за България, които според Конституцията имат предимство пред вътрешните норми. Народното събрание невинаги успяваше да предоврати международните усложнения за страната на тази основа, а понякога дори ги предизвикваше. Типичен пример в това отношение беше "случаят Луканов". Друг неизпълнен ангажимент на НС е, че не прие законов регламент за дейността на българската дипломатическа служба. Няколкото опита да се инициира такъв законодателен процес бяха посрещнати не просто с безразличе, а с нежелание.
В страна с парламентарно управление, каквато е България, би било естествено Народното събрание да играе първостепенна роля в определянето на приоритетите във външнополитическата област. Начинът, по който парламентът изпълняваше тази своя роля в годините след 1990 г., както и качеството на парламента като субект на външната политика, не бяха напълно удовлетворителни. Народното събрание на практика не можа да се включи в определянето на българските посланици в чужбина. Комисията по външна политика направи няколко инцидентни изслушвания на очакващи назначение висши дипломати, но или становището й не се вземаше предвид, или въпросът предварително беше решен на другите равнища (правителство - президент). В един момент тази практика беше съвсем изоставена, включително поради решението на Конституционния съд, който постанови, че парламентът няма компетенция да участва в процеса на назначаване на посланици.
Недостатъчно ефикасен беше контролът от страна на Народното събрание върху външнополитическата дейност на правителството. Това беше една от причините за разнопосочността в действията на различните институции, непоследователността в позициите по важни въпроси и липсата на приемственост между правителствата при отстояване на националните интереси. Непродуктивни бяха и някои залитания в другата крайност - прекомерна намеса в работата и изземване на функциите на изпълнителната власт.
Парадоксален е фактът, че дори в републики с президентско управление (например САЩ) парламентарният контрол върху външнополитическата дейност на изпълнителната власт по обхват и резултатност е значително по-голям, отколкото в България. Петъчните питания на народни представители преследваха по-често вътрешнополитически ефект и като правило не водеха до промяна на следваната от правителството линия или преразглеждане на решенията му в областта на външната политика.
Президентът
Президентът е конституционно оправомощен да изпълнява няколко важни външнополитически функции:
- да сключва международни договори в случаите, определени със закон (чл. 98, т. 2 на Конституцията);
- да назначава и освобождава от длъжност ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на страната при международни организации по предложение на Министерския съвет, да приема акредитивни и отзователни писма на дипломатическите представители у нас (чл. 98, т. 6);
- в качеството си на върховен главнокомандващ на Въоръжените сили, президентът обявява положение на война при въоръжено нападение срещу страната или при необходимост от неотложно изпълнение на международни задължения, военно или друго извънредно положение, когато Народното събрание не заседава. В тези случаи то се свиква незабавно, за да се произнесе по решението (чл. 100, ал. 5).
Външнополитическата роля на президента не се свежда само до тези правомощия. Неговите международни контакти са ефикасно средство за провеждане на външната политика, когато са в синхрон с действията на парламента и изпълнителната власт. За съжаление, примерите в обратната посока са много в досегашната практика. Посещенията в чужбина на президента, премиера и външния министър и поканите към чужди официални лица невинаги бяха подчинени на една добре обмислена и съгласувана обща програма, градираща и диверсифицираща контактите в съответствие с актуалните задачи и приоритетите на външната политика на страната. На министерството на външните работи не се гледаше като на координиращ център с необходимата експертиза и механизми, а като на бюро за изпълнение на поръчки.
Външнополитическите прояви на президента и на правителството (правителствата) в много случаи се подготвяха от съответните им екипи без необходимия синхрон помежду им. Имаше периоди, когато се изграждаха собствени канали за международни връзки, като включително българските посланици се разделяха на "свои" и "чужди" и служеха повече на съответния си патрон, отколкото на общодържавния интерес. Неведнъж се застъпваха различни становища и позиции по важни за страната проблеми. Всичко това объркваше чуждестранните ни партньори и затрудняваше дейността на дипломатическо равнище.
Конституционно предвиденият механизъм на Консултативния съвет за национална сигурност под председателството на президента не се използваше пълноценно за обсъждане на външнополитически теми и като правило не водеше до изработване на обща платформа.
Чест обект на разногласия между президента и правителството, особено в преиода 1991-1997 г., бяха посланическите назначения. Липсата на комуникация между президента и правителството оставяше периодично различни български мисии в чужбина задълго без ръководители, а на други места "консервираше" на постовете им посланици с отдавна изтекъл мандат или лица с доказана непригодност. В "пакетите" от кандидат-посланици, по които понякога все пак се постигаше договореност, се търсеше баланс на основата на партийна или лична преданост. Важните постове като правило се заемаха от хора извън дипломатическата служба, а професионалните дипломати обикновено служеха за пълнеж.
В периода на управлението на ОДС процесът на подбор и назначаване на ръководители на дипломатически представителства почти напълно се политизира. Липсата на обективни критерии и игнорирането на принципите на кариерната дипломация доведоха до гафове с отказване или продължително отлагане на даването на агремани на български посланици - нещо непознато досега в българската дипломатическа история.
Всичко това налага презициране на процедурата на взаимодействие между президента и изпълнителната власт (а защо не и законодателната)при подбора и назначаването на посланици. Ако този процес не бъде регулиран, дипломатическата дейност рискува да бъде блокирана всеки път, когато се обтегнат отношенията между президента и правителството.
Изпълнителната власт
В съответствие с Конституцията (чл. 105, ал. 1), външната политика на страната се ръководи и осъществява от Министерския съвет. Непосредственото провеждане на външната политика е възложено на специализирано ведомство - Министерството на външните работи, чиито функции и устройство се определят от правителството. Ръководителят на ведомството участва при вземането на външнополитически решения и наред с министър-председателя представлява правителството в чужбина. В рамките на ведомствените си компетенции, във външните отношения участват и други министерства и правителствени органи.
На пръв поглед Конституцията дава такива широки пълномощия на правителството, че то би следвало да може да изпълнява безпроблемно външнополитическата си функция, ограничавано само от неизбежния баланс между различните власти. Това би било действително така при парламентарна система в чистия й вид - правителство, излъчено от победилата в изборите партия/коалиция, в съжителство с повече или по-малко "церемониален" държавен глава, избран от парламента, т.е. пак от управляващата политическа сила.
Особеностите на конституционното устройство у нас - президент със сравнително ограничени пълномощия, но с висок морално-политически статут по силата на прекия народен вот, както и не съвсем зрелите все още демократични процедури и политически манталитет, създават възможност различните власти да се блокират една друга, вместо да се уравновесяват помежду си, особено когато са с различна партийна окраска.
Горното е валидно както в отношенията президент - правителство (във връзка с международните контакти, назначаването на посланици), така и по линията правителство - парламент (по отношение на законодателните приоритети в областта на външната политика и дипломацията, разделението на компетенциите по определени въпроси и др.). В рамките на самите правителства също бяхме неведнъж свидетели на напрежения или открито противопоставяне между премиер и външен министър, между отделни министри, на нездраво съперничество между ведомствата по въпроси от съвместна компетенция и интерес. Координиращата роля на МВнР във външните отношения все още не е безусловно призната и утвърдена.
Дипломатическа служба
Въпросът за дипломатическата служба следва да се разгледа в двете й основни измерения - външно и вътрешно. Първото е свързано с функционирането й в общата политико-институционна среда, а второто - с вътрешните й механизми. Формулирани по друг начин те са:
(i) МВнР във взаимоотношенията между институциите;
(ii) кариерният принцип на изграждане и кадровите аспекти.
МВнР във взаимоотношенията между институциите
Липсата на национален консенсус по външнополитическите приоритети, променливата политическа рамка за провеждане на дипломатическата дейност, вътрешнополитическите проблеми и вътрешнопартийни противоречия, честата смяна на ръководството на МВнР твърде често затрудняваха през изминалите десет години както процеса на вземане на важни външнополитически решения, така и рутинната дейност по тяхното прилагане.
Немалка част от проблемите възникваха не толкова поради междупартийни различия, колкото поради непознаване и неразбиране на основни положения във външната политика. Друга част бяха следствие на стремежа да се укрепи една или друга институция, или на личната нетърпимост между ръководителите на тези институции. В основата на нездравата конкуренция в крайна сметка обаче бяха значителните конституционни и нормативни пропуски, различното тълкуване на законовите положения и липсата на утвърдена практика. Това рефлектираше върху МВнР по два начина: чрез опити или за прехвърляне на политическа отговорност върху министерството, или обратно - за изземване от него на функции в провеждането на външната политика. Като цяло, на МВнР рядко се удаваше да бъде посредник между институциите, да съгласува и планира техните международни прояви и да получава от тях обратна информация, да инициира приемането на национални позиции по важни външнополитически въпроси.
Национална отговорност и професионална дипломатическа служба
Българският дипломат е департизиран държавен служител със специфични функции. Правата и отговорностите му като политически неутрален изпълнител на волята и интересите на нацията, както и служебните му правоотношения с държавата, трябва да бъдат определени със специален закон. Приемането на Закона за държавния служител не отменя нуждата от отделен закон за дипломатическата служба.
Въпреки многобройните проекти за такъв закон, разработени през последните десет години в министерството на външните работи и извън него, нито едно правителство досега не прояви законодателна инициатива по този въпрос. Това даваше възможност за подмяна на средния ръководен състав на дипломатическата служба,за разместване или уволнение на дипломати чрез реорганизация или съкращения във ведомството при всяка смяна на властта. Особено се "отличиха" в това отношение правителствата на СДС/ОДС.
За разлика от развитите демократични общества, които не допускат необосновани кадрови промени при смяна на управлението, в България управляващите досега партии показаха, че не желаят политически неутрална дипломатическа служба. Колкото по-силна се чувстваше политическата власт, толкова по-голямо беше желанието й за кадрови диктат в дипломацията. Постоянната подозрителност към дипломатите от страна на политическите сили, нестабилността на службата, разбиването на действуващи механизми и липсата на правила, периодичните чистки в МВнР и задграничните представителства са сред основните характеристики на дипломатическата служба досега. Тази несигурност доведе до отлив на добри професионалисти, интелектуалният потенциал на дипломатическата служба бе подкопан, а останалите в службата дипломати - демотивирани.
Отсъствието на законов регламент за дипломатическата служба създаде възможности за партизиране на кадровия процес. Това особено се засили след 1997 г. Недостатъците на партийните структури и слабата квалификация на новопристигащите се преляха в дипломатическата служба, влошиха качеството на нейната работа, унищожиха административната й памет. МВнР беше на практика реидеологизирано. Дипломатите се оценяваха по партийно-политическси признак, като свързаните с партията на власт направиха бърза кариера, а останалите бяха отстранени от формирането на важните решения във външнополитичесаката сфера.
Административната практика през 1997-2001 г. показа пълно незачитане на ролята на дипломатическия ранг и кариерното израстване. Политически протежета, назначавани на високи постове, получиха рангове по волята на министъра, които не съответстват на професионалния им опит и възрастта им. По този начин бе подкопано сериозно общественото уважение към дипломатическата професия.
Нормативно регулиране на дипломатическата служба
Преди сто години, с Княжески указ от 14 декември 1897 г. е утвърден Правилник за организацията на министерството на външните работи и на изповеданията. Съгласно Правилника, в края на миналия век министерството се състои от Централно /административно/ управление, Дипломатически отдел, Отдел на търговските агенти и Отдел на изповеданията. "Тия отдели са турени под властта на Министъра на Външните работи и на Исповеданията, който има висшето управление и упражнява контрола на международните сношения."
Правилникът посочва детайлно "атрибуциите и длъжностите" на структурните звена на министерството. Определя се мястото на осемте дипломатически агентства /Цариград, Виена, Петербург, Париж, Букурещ, Белград, Атина и Цетина - Черна гора/, както и на шестте "действителни търговски агенти" /Цариград, Одрин, Деде-Агач, Солун, Битоля и Скопие/.
Правилникът съдържа разписание на централния и задграничния щат. Определени са критериите за назначение и повишение, както и предметите, по които ще бъдат изпитвани кандидатите за работа. Изрично е отбелязано, че "лица, които не са служили в министерството, не могат да се назначават за първокласни, второкласни и третокласни секретари при Агентствата".
На 19 декември 1907 г. с указ N 27 князът утвърждава Закон за устройството и службата по Министерството на външните работи и на Изповеданията. Първият закон за българската дипломатическа служба е стегнат правен акт от 13 страници - подобрен текст на княжеския Правилник. Редица негови елементи са напълно приложими и днес. Законът представлява смесица от рамкови норми и детайлизирани разпоредби в отделни направления - например конспект за изпит на кариерните дипломати, заплащане за допълнителни езикови знания /само френският език е бил задължителен/ - за западен език 500 лв, за гръцки език 800 лв, за турски език 1200 лв и т.н.
Близо сто двадесет и пет години по-късно, нормативната база на дипломатическата служба все още не е напълно изгравдена, въпреки че законите за държавната администрация и за държавния служител регламентират в определени рамки нейната дейност.
Нормативната база на дипломатическата служба би следвало да се изгражда на три нива:
- Парламентарно ниво, включващо Конституцията на Република България, Кодекса на труда, Закон за държавната администрация, Закон за държавните служители и Закон за дипломатическата служба.
- Правителствено ниво, предполагащо изработване на Правилник за приложение на закона за дипломатическата служба, нов устройствен правилник за дейността на министерството, промяна на действащи и приемане на някои нови други наредби.
- Министерско ниво, включващо, правилници за работа на отделни звена (Колегиум, Атестационна комисия, Инспекторат и др.), наредби, регулиращи определени дейности (напр. Ведомствената финансово-счетоводната дейност, вътрешния трудов ред и др.) и министерски заповеди за прилагане на нормативните разпоредби.
Особено важно е да се намери балансът между законовата рамка и останалите нормативни разпоредби. Трите нива на отговорност при изграждането на пирамидата от нормативни инструменти трябва да създадат възможност за модулна гъвкавост и оперативна възможност за усъвършенстването им, особено в надстроечните пластове. По-голямата нестабилност на подзаконовите актове кара авторите на проектозакони за дипломатическата служба да включват максимален брой норми за узаконяване, дори и когато те са неустойчиви във времето и очевидно търпят развитие.
Въз основа на опита на демократичните държави и традициите на българската дипломатическа служба могат да се откроят някои основни елемента, които биха могли да създадат рамката на бъдещия закон, гарантиращ стабилност и известна автономност на службата:
- Българската дипломатическа служба се изгражда на професионална основа, в съответствие с принципите на компетентност, безпристрастност, стабилност и приемственост;
- Дипломатическата служба се изпълнява от дипломатическите служители в Министерството на външните работи и задграничните представителства на Република България; Дипломатическите служители са държавни служители със специфични права и задължевния;
- Министърът на външните работи ръководи, координира и контролира осъществяването на държавната политика в областта на външните отношения и направлява дейността на Дипломатическата служба в съответствие с правомощията си;
- Главният секретар е висшата професионална длъжност в МВнР, който осигурява приемствеността, стабилността и развитието на Дипломатгическта служба;Главният секретар е дипломатически служител с ранг "посланик", който има не по-малко от 20 години дипломатически стаж и е бил ръководител на задгранично представителство. Той се назначава от Президента по предложение на правителството;
- Дипломатическата служба се попълва само въз основа на публично обявени конкурси;Кандидатите следва да отговарят на специфични изисквания за работа в дипломатическата служба;
- Дипломатическсите служители не могат да членуват в политически партии и движения и да извършват пропаганда в полза или във вреда на политически партии и движения;
- Освен по служебен ранг и длъжност, кариерното развитие на дипломатическите служители става и по дипломатически ранг.
Една от важните отличителни особености на дипломатическата служба е наличието на задгранични представителства. Във връзка с това е необходима специална уредба, отнасяща се до структурата, състава и начина на попълване на този съставен компонент на дипломатическата служба. Назначаването на ръководители на задграничните представителства винаги е било обект на силен обществен интерес. През последните години преобладава практиката на изпращане на посланици, които не са от дипломатическата служба, но заемат важни длъжности в победилата в изборите политическа сила. В един бъдещ закон за дипломатическата служба този въпрос следва да бъде уточнен и регламентиран. Практиката в отделнитедържави е различна. В много от тях се допуска разумна квота за политически назначения, в други - политическите назначения се изключват. При всички случаи обаче, следва да се има предвид необходимостта от мотивация на дипломатическите служители, от възходящо и безпроблемно развитие на отношенията с дадената държава. Поради спецификата на отношенията и на работата, политическите назначения следва да бъдат избягвани в определен кръг от държави и в повечето международни организации. Практиката в почти всички държави допускащи "политическа квота" показва, че заместник ръководителят на задграничното представителство е задължително високопоставен кадрови служител на дипломатическа служба, с достатъчно правомощия.
Заключение
Оценката на механизмите за провеждане на външната политика през изминалото десетилетие е по-скоро негативна. Към плюсовете могат да бъдат отнесени либерализирането и отварянето на дипломатическата служба към обществото, но минусите са повече и засягат системата като цяло.
От гледна точка на отношенията между институциите примерите са както следва:
- липса на законова уредба и съответни правилници, регулиращи функциите, правата, задълженията на държавните институции в областта на външната политика и дипломатическата служба в частност;
- отсъствие на достатъчно ясно изграден модел на взаимодействие на Народното събрание с изпълнителната власт и президента, което води до колебания във външната политика, принизява ролята и степента на ангажираност на висшия държавен орган по въпроси на външните отношения и дипломатическата служба;
- напрежение между изпълнителната власт и президента, различно по степен на интензивност в зависимост от съответната принадлежност към политически сили, но присъстващо дори при съвпадащи политически възгледи.
От гледна точка на самата дипломатическа служба основните проблеми се очертават както следва:
- отсъствие на законова уредба, което допуска субективни решения в значителни мащаби и води до липса на стабилност, нарушена мотивация и понижена ефективност;
- размита граница между отговорността на политиците и на висшия слой дипломатически служители, при което отговорността за политически решения се поема от дипломатите в случаите, когато са налице определени пасиви;
- реална реполитизация на дипломатическата служба в определени периоди, както от гледна точка на служебна атмосфера, така и на кадрови назначения;
- растящ брой политически назначения (особено на посланически постове); размествания в служебната йерархия; формиране на несменяема посланическа каста; както политически, така и произволни уволнения и като резултат на всичко това - намаляващ професионализъм.
Към горните констатации следва да се добави и това, че дипломатическата служба изгуби контакт с научните центрове по проблеми на външните отношения и не поддържаше тясна връзка със зараждащите се структури на гражданското общество в България.
Общият извод е, че българската дипломатическа служба работи вече много години при неблагоприятни и нестабилни в административно отношение условия, при пълно нежелание на политиците да внесат необходимата прозрачност и стабилност на институцията.
Бележка на редакцията: Напоследък средствата за масово осведомяване подновиха интереса си към въпроса за приемането на закон за дипломатическата служба. Появиха се съобщения за появата на нов проект за такъв закон, подготвен от министерството на външните работи, който предстои да бъде разгледан в правителството и евентуално внесен в Народното събрание. В Българското дипломатическо дружество (БДД) също е разработен проект, който в близките дни ще бъде изпратен до съответните официални инстанции, с предложение за взаимодействие по въпроса. Поради високата обществена значимост на темата, "Експерт-БДД" ще публикува текста на проекто-закона на БДД, като очаква мнения и препоръки от своите читатели.
|
|