СЪСТОЯНИЕ НА ГРАЖДАНСКО-ВОЕННИТЕ ОТНОШЕНИЯ И ОТРАЖЕНИЕТО ИМ ВЪРХУ ПРОЦЕСА НА.... Печат
Автор Илия Налбантов   
Понеделник, 01 Май 2006 03:09

СЪСТОЯНИЕ НА ГРАЖДАНСКО-ВОЕННИТЕ ОТНОШЕНИЯ И ОТРАЖЕНИЕТО ИМ ВЪРХУ ПРОЦЕСА НА ФОРМИРАНЕ И ПРОВЕЖДАНЕ НА ОТБРАНИТЕЛНАТА ПОЛИТИКА НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

Българската общественост винаги е проявявала особена чувствителност към въпросите на армията и мястото на военните в обществения и политически живот. Тази чувствителност намери своето пряко отражение при определянето на мястото на военните в условията на демократизация и прехода на страната ни от планова към либерална икономика.

 
 Въвеждането на демократичните принципи на граждански контрол върху въоръжените сили беше едно от първите условия, с които се гарантира успехът на българския преход. Съчетани със смяната на принципите за ръководство и управление на икономическите процеси в страната, възстановяването на традиционните за българското общество практики за ръководство на въоръжение сили премина през продължителен и сложен процес, при който не се допусна разрив между общество и армия. А предпоставки за такъв разрив имаше достатъчно, най-главната от които беше драстичното намаляване на бюджета за отбрана на страната.

През 80-те и 90-те год. на миналия век средствата, заделяни за поддържането и развитието на отбранителната система на страната, надвишаваха 1/6 част от брутния вътрешен продукт. В очертаващите се през този период икономически тенденции заделянето на толкова много средства за издръжка на въоръжените сили се отрази на темповете на развитие на страната. Пълното подчиняване на националните схващания за използването на въоръжените ни сили и механичното възприемане на чужди милитаризирани концепции, както и прякото представителство на военното ръководство в политическите структури на държавното управление, са основните причини контролът при изразходването на тези средства да бъде със съмнителна ефективност.

След 1991 год., стъпка по стъпка, започна възстановяването на основните принципи за демократичен и граждански контрол върху въоръжените сили. Общата икономическа криза, в която изпадна българското общество, се отрази и на заделяните финансови ресурси за издръжката им. Липсата на национален капацитет за формиране на политически възгледи и практико-приложни стратегии за ръководство и управление на протичащите процеси във въоръжените сили и синхронизирането им с темповете на развитие на обществото възпрепятства качественото изграждане и развитие на системата за отбрана. Поемането на ръководните постове в политическите структури на Министерството на отбраната от граждански лица не доведе до промяна в технологията за управление на въоръжените сили. Създадените след 1992 г. политически и граждански структури в Министерството не можеха да функционират ефективно не само поради отсъствие на ясни правно-нормативни основания, но най-вече поради неподготвеността на гражданските лица да изпълняват своите функции. В същото време се прояви и недостигът на капацитет във военното ръководство да предлага икономически механизми за ефективно управление на вече ограничените финансови ресурси. По тази причина то пристъпи към организирано усвояване на властови инструменти, с които си осигури както неприкосновеност на статута, така и правото чрез монопола върху военната експертиза да предопределя политическите решения. През 1995 г. се постигна баланс при разпределянето на властовите правомощия, който нормативно беше закрепен в приетия Закон за отбраната и въоръжените сили. В него, за да се запазят инструментите за влияние на военните върху политиката, функциите и отговорностите на най-старшия началник в армията - Началника на Генералния щаб, бяха изписани наравно с тези на Министъра на отбраната. Използваният аргумент, че така се утвърждава единоначалието в армията, е най-показателният пример за неподготвеността на гражданската експертиза. Тя все още не правеше разлика между обхвата на законовата рамка и практиката за утвърждаване на единоначалието, която се регламентира чрез уставите на въоръжените сили и традициите във войските и силите.

По тази причина на длъжността “началник на Генералния щаб на БА” се предоставиха еднолични права, с които се ограничиха възможностите за осъществяване на граждански контрол върху армията. Като следствие на това, единственият инструмент за неговото прилагане продължи да бъде финансовият.

Всички тези обстоятелства доведоха до неефективност в процеса на формиране и провеждане на отбранителната политика. Видимата част от тази политика е последвалият мъчителен процес на модернизация и технологично обновяване на въоръжените сили със съвременно въоръжение и техника.

Изискванията на приетите от Народното събрание Концепция за национална сигурност (1998 г.) и Военна доктрина (1999 г.) създадоха реални политически предпоставки за възприемането на нови отговорности от политическите структури и ограничаване на властовите възможности на военното ръководство.

След приемането на тези документи започна въвеждането на модерни програмно-целеви механизми за управление на отбранителните ресурси. Чрез тях политическото ръководство придоби ефикасен инструментариум за оценка на ефективността при използването на ресурсите, с което се повишиха изискванията към висшето военно ръководство за тяхното управление.

Създадената през 2000 г. обстановка на недоверие между Президент и Министерски съвет предостави възможност за ново преразпределяне на властовите правомощия. В поредните изменения на Закона за отбраната и въоръжените сили е приета постановка в която: “Началникът на Генералния щаб на Българската армия е подчинен на Президента на Република България при осъществяване на правомощията му по този закон на Върховен главнокомандващ на въоръжените сили.” (Чл. 74, ал. 2,)

С приемането и се създадоха противоречащи на чл. 105 на Конституцията предпоставки за осъществяване на пряко, изключващо Министерския съвет, взаимодействие между началника на Генералния щаб и Президента, което задълбочи противоречията между оформилите се два властови центъра в Министерството на отбраната. С тези промени се създаде среда за постоянна заплаха от институционални противоречия, с което още повече се ограничиха възможностите за осъществяване на ефективен граждански контрол не само от Министъра на отбраната, но и на Министерския съвет и Народното събрание.

Задълбочаването на противоречията, свързани с управлението на отбранителните ресурси, въпреки направените през 2004 г. измененията на чл. 76 от ЗОВС, доведе до създаване на атмосфера, позволяваща да не се изпълняват от Българската армия заповеди на министъра на отбраната, ако предварително не са одобрени от Началника на Генералния щаб. Примери в това отношение могат да се посочат със заповедите, въвеждащи Указанията по отбранителна политика и Системата за управление на развитието на въоръжените сили, с които се детайлизират политическите изисквания и практико-приложните механизми по трансформацията, започнала с изпълнението на “Плана за организационното изграждане и модернизацията на Въоръжените сили до 2015 г.”

Изключването на вероятността за водене на война между великите сили в световен мащаб, изключването на вероятността за воденето на войни между националните държави от Балканският полуостров, ограничените възможности за постигане на радикални политически резултати с воденето на териториални партизански войни и с терористични действия, прогресивно намалява ефективността на военната мощ за постигането на решителни и политически задоволителни резултати.

В следствие на това се ограничиха възможностите за държавно потребление на произвежданите в индустриални количества оръжие, техника, екипировка и оборудване за нуждите на армиите. За сметка на това оръжията станаха изключително ефективни, много скъпи, наукоемки и технологично непригодни за масово производство, с което се предопределя и изискването за професионализацията на армията. Тези фактори налагат и необходимостта за вземането на политически решения при всеки акт, дори и с крайно ограничен характер, при използването на военната сила.

Всяко използването на военна сила оказва пряко влияние върху икономиката на страните. По тази причина се разрушава монополът на военните в процеса на отбранително планиране. Изискванията за икономическа целесъобразност при планирането на действията от военен характер налагат обединяване на гражданската и военната експертизи при точно разпределение на отговорностите им.

Съществуващата организация на конвенционалните военни сили и способностите им да извоюват военна победа не съответстват на способността им самостоятелно да превърнат тази победа в траен политически успех. Това довежда до ерозия на общественото доверие за политическата полезност при тяхното използване. Ето защо процесът на трансформация в отбранителните системи, започнал с преструктурирането на конвенционалните армии, се задълбочава в преобразуването на придобилите след Втората световна война относителна автономност планиращи военни и политически структури в единни организации с прецизно разпределени отговорности.

Най-отчетливо този процес се наблюдава не само в колективните структури на НАТО, но и в националните органи на страните членки на Алианса.

Под влиянието на променената среда, и най-вече на изискването за използване на достиженията на науката и технологиите за ефективно и ефикасно провеждане на съвременни военни операции, на срещата на върха в Прага през 2002 год. в НАТО се предприе мащабна програма за реорганизиране на командната структура. Възприет беше подход за осигуряване на политическото ръководство на Алианса с качествена военна експертиза и ефективна командна структура за ръководство и управление на военните операции. Създадоха се две стратегически командвания: по трансформацията (Allied Command Transformation- ACT) и операциите (Allied Command Operation – ACO). Основната функция на командването по трансформация е да събира и обработва съществуващото знание и опит при воденето на съвременните операции, да го трансформира в стратегии, технологии и методи за практическо използване от силите на НАТО, провеждащи операции. На командването не са подчинени войски, а само учебни и тренировъчни центрове. Отговорността за планирането и ръководството на военните действия на войските е предоставена на командването на операциите. При това разделение на функциите политическото ръководство на Алианса е осигурено с две военни експертизи, когато е необходимо да вземе решение за провеждане или участие в операции. И в двете структури Генералният секретар на НАТО има свои лични представители, които са граждански лица, осигуряващи пряката връзка с политическото ръководство.

В зависимост от националните особености този подход се използва и при реорганизацията на структурите за ръководство и управление на въоръжените сили в отделните страни, членки на НАТО. В практиката той е познат под наименованието “модел на интегрирано Министерство на отбраната” (МО), включващо Генерален щаб (Обединен щаб или Щаб на отбраната) в своята структура.

Анализът показва, че в зависимост от специфичните особености при развитието на гражданско-военните отношения, възприетите национални модели значително се различават, но въпреки различията при разпределението на функциите и задачите, ясно се очертават някои общи тенденции:

Всички модели са изградени за постигане на главната цел: създаване на оптимални условия за вземане на бързи, гъвкави и ефективни управленски решения в областта на отбранителното планиране; изграждане и развитие на ефективни способности на въоръжените сили за изпълнение на широк спектър от задачи;

Изграждане на способности за ефективно единодействие на дипломатическите, военните и икономическите усилия при предотвратяване и разрешаване на кризи; усъвършенстване на способностите за взаимодействие с министерствата и държавните ведомства, частния сектор, обществени и неправителствени организации, както на национално ниво, така и на съюзно ниво (НАТО, и ЕС); преструктуриране на административните разходи за изграждане на нови способности за обработка на информационните потоци и аналитичен капацитет, свързан с превенцията на рисковете и заплахите.

Основните принципи, възприети при изграждането на новия модел, са:

- точно разпределяне на отговорностите и задълженията;

- ясно разделение на функциите по подготовката на политическите и военно-техническите параметри в процеса на формиране на отбранителната политика и функциите по командването и управлението на военните компоненти при практическото изпълнение на параметри на тази политика.

- премахване на неефективни бюрократични практики и използващите ги структури;

- повишаване на прозрачността и гражданския контрол и др.

Според експертните оценки, възприемането на интегриран модел е ефективен начин за обединяване на усилията на висшите граждански и военни органи в управлението на отбраната. С пълната реализация на структурните реформи ще бъде постигнато равновесие между политически приоритети и ресурсни възможности.

Анализът на прилаганите практики и процедури показва, че интегрираният структурно-организационен модел способства за повишаване на ефективността и за по-високо качество на решенията на политическото ръководство, защото се вземат на базата на конкретизирана, професионално институционализирана, включително персонализирана военна експертиза.

При позоваването на чужд опит при въвеждането на тази нова форма в развитието на граждансковоенните отношения следва да се има предвид спецификата на културната матрица, формирана във всяка една от националните държави. Въпреки това могат да се направят някои общи констатации, свързани с прилагането на този модел в новоприетите страни-членки на НАТО. В по-малка или по-голяма степен тези констатации са валидни и за някои от основателките на Алианса, в които има силно изразени милитаристични нагласи в обществото и политическия и военния елит.

На първо място може да бъде поставена констатацията, че за промяната на мисленето, свързано с преразпределянето на новите отговорности, (неизбежно съпроводено и със структурни промени) и по осъществяването на контролните функции на гражданското ръководство, се изисква твърде много време.

Влияние оказват и ограничените възможности на системите за обучение и квалификация на военнослужещите. Придобитата квалификация и натрупан опит в ръководството на армията провокира усещания за непригодност при социализацията в гражданското общество. Страхът от несигурното бъдеще предизвиква негативно отношение в част от офицерския състав към плановете за реорганизиране на старите структури.

При първоначалното разпределяне на отговорностите, за да се гарантира ефективността на част от новосъздадените ръководни длъжности, е допусната прекалена детайлизация на регламентираните правомощия, което е оказало влияние на качеството на системата за контрол, в крайна сметка довело до злоупотреби на служители от структурите за материално-техническо осигуряване.

Съществуващият модел на гражданско-военни отношения в Република България е следствие на сложните процеси, които протичаха в българското общество след разпадането на тоталитарната система и постепенното въвеждане на основополагащите принципи на гражданския и демократичен контрол във въоръжените сили. За да се гарантира съпричастността на въоръжените сили към установяването на демокрацията, основните атрибути на реално притежаваните от висшето военно ръководство в годините на тоталитаризма инструменти за политически влияние бяха трансформирани в еднолични отговорности на най-висшия военен в армията – Началника на Генералния щаб.

Един от основните недостатъци на съществуващия модел е именно съвместяването на три основни функции в длъжността Началник на Генералния щаб:

първата – да бъде представител на армията (въоръжените сили) пред политическото ръководство на страната, за да защитава интересите на военнослужещите. Той е член на Консултативния съвет по национална сигурност при Президента, член е и на оперативния състав на Съвета по сигурността към Министерския съвет, което предопределя политическата равнопоставеност на тази длъжност не само с избраните от Народното събрание министри, но и ръководителите на парламентарно-представените политически партии, коалиции и съюзи.

втората – да предоставя еднолично институционализирана, военно-техническа експертиза на политическото ръководство на страната;

третата – да взема решения по оперативното управление и командване на войските и силите;

Съчетани с предоставените възможности да провежда еднолична кадрова политика в армията, на тази длъжност са създадени условия да манипулира или предопределя политически решения, като по този начин се изземват правомощия на политическото ръководство на страната.

Чрез предоставените през 1995 г. в Закона за отбраната и въоръжените сили еднолични правомощия на началника на Генералния бе съхранен един от основните признаци на недемократичните (милитаризираните, тоталитарните) общества - въоръжените сили да участват със свой военен представител в политическия живот, избягвайки класическите механизми за граждански контрол.

Тази практика, макар и успешна за прехода на страната ни към демокрация, вече е анахронизъм, чрез който в условията на глобалните рискове се създават предпоставки едноличната институционализирана, военна експертиза да предопределя политическите решения.

Опита от двете години членство на страната ни в НАТО е напълно достатъчен, за да се направи изводът, че изградената система на граждансковоенни отношения е изчерпала своята ефективност. Остатъците от архаичното разбиране за водещата роля на военните в Алианса бяха основната причина, от страна на военното ръководство да се поемат отговорности, които страната ни не е в състояние да изпълнява пълноценно.

Тенденциите, свързани със силното ограничаване на значението на големите, конвенционални войскови формирования и силният политически ефект при всяко, дори минимално използване на военна сила, поставя на изпитание националната ни организация на разпределените отговорности в процеса на формирането на провеждането на отбранителната политика.

Двугодишната практика от членството на страната ни в НАТО показа, че е формиран достатъчен капацитет в гражданските административни структури, който осигурява необходимата експертиза за осъществяване на гражданския контрол върху въоръжените сили. На този етап основната пречка за неговото ефективно прилагане се явяват несъвършенствата на нормативната база, която все още предоставя възможности на военното ръководство да не изпълнява в пълен обем политическите решения, най-вече за рационално и ефективното използване на ресурсите.

Преодоляването на тези недостатъци изисква приемането на нова правно-нормативна уредба, в която да се намери постигне новият баланс на разпределяне на отговорностите, съобразен с протичащите процеси на намаляване на използването на военна мощ и все по-нарастващите политически отговорности и ангажименти за гарантирането на сигурността на страната и провеждането на отбранителната политика.

Предварителното условие, за да се реализират ефективно тези изисквания, е да се преобразуват едноличните институционализирани отговорности на длъжността началник на Генералния щаб на БА, предоставени му в чл. 76 от Закона за отбраната и въоръжените сили, в отговорности на структурите: Генерален щаб и Командване на операциите. Да бъде възстановен пълният контрол на министъра на отбраната за кадровото развитие на офицерския корпус, като администрирането се осъществява от специализираната администрация.

Без изпълнението на това условие, всяка идея за осъществяване на съвременните изисквания за интегриране на гражданската и военната експертизи в процеса на формирането и провеждането на отбранителната политика на страната, е обречен на провал.