ДОБРОТО УПРАВЛЕНИЕ:ОСНОВЕН ФАКТОР ЗА СИГУРНОСТТА НА ОБЩЕСТВОТО ПРЕЗ НОВИЯ ВЕК Печат
Автор Проф. д.п.н. Тодор Танев, СУ   
Четвъртък, 19 Юни 2008 11:19
Актуалният проблем в темата за сигурността у нас в началото на новия век е, че все още в значителна степен не е преодоляно линейното мислене за сигурността, характерно за миналия век с всички последици от това. Моделът на успешна и трайна стратегия за национална сигурност на сравнително малко общество през ХХІ век следва принципа за доброто управление. Теорията и най-новата практика в това отношение наблягат изрично върху стабилното развитие на администрацията, икономиката и гражданското общество. След това идва ред на темата за военната доктрина, полицейската практика или международните отношения.  
Първо ще се опитам да очертая основния проблем в темата за сигурността у нас. След това ще поставя проблема в контекста на актуалното понятие за сигурност. Оттам ще се опитам да изведа централната роля на доброто управление за сигурността днес. Накрая ще очертая модел на създаване на стратегия от малки държави, построен върху същия принцип за добро управление въз основа на обобщения от съвременната теория и практика.

1. Проблемът в мисленето за сигурността

Актуалният проблем в темата за сигурността у нас в началото на новия век е, че все още в значителна степен не е преодоляно линейното мислене за сигурността, характерно за миналия век с всички последици от това:

(1) Поставянето на акцент върху националното в сигурността на една малка или средна страна е все по-сериозно ограничение днес. Нараства количеството елементи, които почти нито една национална държава не може да защити независимо от т.нар. гаранции на международното право. Проблемите се решават само чрез мета-диалог в глобалния свят, в който отговорността за сигурността е споделена. Затова с течение на времето ще се намират все по-малко стратегически аспекти на националната сигурност, специфични само за България. На тази почва не може да се изгражда пълноценна стратегия.

(2) Обратно, изграждането на стратегия при водеща идея за незначителния мащаб на страната води до залитане в другата посока, защищаваща следването изключително на външния дизайн „сигурност чрез участие” в международни алианси. Тук ограниченията в никакъв случай не са по-малки. Само по себе си участието е неефективна гаранция за сигурността по много причини, като например самонарастващите отстъпки тъкмо от сигурността, които изисква. Международното участие е гаранция само и единствено ако са развити вътрешните му опорни фактори, които обобщаваме обикновено като силна държавност. Концепцията за национална сигурност от 1998 г. издигна идеологията за НАТО и ЕС и подцени паралелното развитие на националните елементи, с което бързо се оказа в дисонанс с времето или предназначението си.

(3) И силната държавност за съжаление се тълкува непълноценно у нас, в смисъла на способност или капацитет на институциите. Това е само повърхността, видимата държавност. Факторът, формиращ фундамента на държавността са гражданите, за които обаче не се говори в този контекст. В демокрациите гражданството се идентифицира като опорната връзка между държавните институции, културната матрица и социалното единодействие за устойчивото развитие на обществото. Само то може да съчетае волята на управлението с волята на нацията да живее. Без гражданското общество партизанските планове за сигурност са обречени.

(4) Линейното мислене греши и по въпроса кой е стратегът на сигурността. Тежко и горко за концепциите за сигурността в новия век, ако се пишат от управляващите в дадена държава, които и да са те, техния външен покровител, ако имат такъв и особено от казионните технократи в тясната област. Едноличен автор тук е вече невъзможен, изисква се гъвкаво лидерство, дори в голяма държава. Комплексността на темата в един глобален свят налага не само максимална допълнителност в процеса на стратегиране. Комплексността налага най-вече радикалното извеждане на темата от зациклянето в собствените й орбити, за да се прехвърли във възела на всичко в новото време – доброто управление.

Постмодерната интерпретация на сигурността на доскоро модерните транзитолози започна с падането на берлинската стена и завърши на 11.09.2001 г., според станалия напоследък известен израз. Уви, тази формула у нас като че ли все още изглежда актуална. Тя разглежда сигурността като система, национална и международна, без обаче да я поставя в по-важната система, която накратко се нарича добро управление. Неуспешното институционализиране на първия български проект на стратегия за сигурност през 2005 г. се дължи до голяма степен тъкмо на пренебрегването на темата за управлението във фокуса на сигурността. Принципът на доброто управление (good governance) гарантира сигурността на големите и по-малките общества в новия век, като осигурява, балансира и синхронизира критичната маса от външно съгласие по стратегическите въпроси на развитието на конкретното общество изобщо, вътрешната подкрепа за тях, административния капацитет за осъществяването им и не на последно място като привлича гражданското общество като главно действащо лице в стратегическия процес. Доброто управление гарантира реализма, трайността и изпълнимостта на стратегията за сигурност на едно общество. Обратно, незачитането му предизвестява ранната гибел на стратегическите планове, правени за 20 години напред, но мъртви още към двадесетия месец. Няма нищо по-тъжно от подобни архаични опити за стратегии.

2. Актуалното понятие за сигурност

Обществената сигурност има не една, а нарастващ брой все повече допълващи се същности. Старите и новите се кумулират в различни последователни амалгами от значения. Силната и жизнеспособна военна организираност на обществото, способно да излъчи ефективна армия, е класическото упование за сигурност. Накъде сигурност без армия – но отдавна е ясно, че в системата трайно са се настанили и други инстанции, разположени над армията независимо от военното лобиране. Членството в отбранителни съюзи също не е достатъчно силен фактор на сигурността – алиансите са доста по-временни от членуващите в тях общества и отмират както поради засилващите се центробежни сили вътре, така и поради неспособност да отговорят на всички световни промени отвън. Крепкото здраве на службите на вътрешния ред също се включва в сигурността – накъде без жандармерия. Но от охранителите далеч не зависи например по-важната енергийна сигурност, поради което други изтъкват определящата роля на икономическите интереси. Наистина, каква сигурност без тяхното зачитане – но в глобализиращия се свят се оказва, че се опира до решения от друго естество. Ето защо като контратеза на всичко се появиха „международниците”, които убедено заложиха на външнополитическа принадлежност на страната и лоялността най-вече към различни международни организации. Наистина, накъде без „цивилизационен избор” и международна лоялност. Но такава формула, ако се приеме за основна, е изкуствена панацея и може да се превърне в най-безгръбначната формула за сигурност на едно общество: може ли лоялността сама да гарантира сигурността – кога и къде подобно нещо се е случвало? А и машинописната замяна на едни привързаности с други издава инстинкта за търсене на „големия брат”, което е фалшива рецепта за сигурност. Опитът за лавиране между различни лоялности е още по-обречен, скъп и безперспективен от всякога преди в историята. Без здрава държава с добро управление нищо не може да се счита за гарантирано отвън. Не става дума за „здравата ръка”, а за доброто вътрешно управление – симбиозата от стратегическо лидерство, качествена администрация и жизнените граждански структури.

И още нещо. Характерно за остарялото мислене е увереността, че сигурността е изцяло в ръцете на кръгове професионални експерти със собствен жаргон, теории и дискретни институции. Не се приветства идеята за широка обществена дискусия, освен ако тя се организира като дирижирано легитимиране на предварително взети решения. Но принципът на доброто управление диктува обратно, че сигурността се крепи преди всичко на консенсуса и активността на гражданското общество, без което е празна дума.

Историята учи, че когато сигурността на България е била най-застрашена от фатални последици за поне едно столетие напред, като например въвличането във Втората световна война или преследването на евреите, сигурността е била опазвана доколкото е възможно тъкмо чрез най-явните действия на различни публични лидери и гражданските структури. Процентът на отклонение от рецептата за откритостта, публичното лидерство и гражданското участие, т.е. доброто управление, съвпада с процента на неуспех при опазването на сигурността на обществото. Авторите на подобно отклонение пострадват исторически още повече.

3. Модерният принцип на доброто управление

Явно, че доброто управление в ХХІ век значително надхвърля традиционното схващане за „сръчно”, „акуратно” или „честно” обществено управление, следващо покорно предначертанията на политиката, схваната като власт и нищо повече. Подчиняването на администрацията от политиката, отживявано в развития свят, оправдава единствено силови, едностранни стратегии за сигурност от корпоративен тип, които повече не са ефективни. Обратно, съвременният акцент върху конкретните политики в различни сфери на живота, изискващ единодействието на политика и администрация, налага стратегии за сигурност от кооперативен тип, които са по-ефикасни, ефективни и гъвкави. Затова поставянето на доброто управление във фокуса на обществената сигурност не е декларация. То следва здрава логика.

В модерния си смисъл доброто управление може да се очертае в следните параметри:

1. Доброто управление означава външна кооперативност. Количеството на заинтересованите от кооперативни стратегии нации или алианси в днешния глобален свят далеч надхвърля броя на тези, които играят самостоятелна игра. За множеството все по-голяма несигурност се причинява от нестабилните съюзни членове, които подкопават протичащата „игра” със своето нескопосно участие, а не от стабилните самотници, както е било едно време. Днес не ловната пушка на съседа в глобалния град или евентуалната му нелоялност към общежитието представляват заплаха за останалите, а вътрешната нестабилност в семейството на иначе лоялния съкооператор, скандалите зад стените на апартамента му, защото това рано или късно засяга спокойствието и сигурността на всички. Тогава и пушката може да гръмне. Съседната държава може да създаде големи проблеми преди всичко със слабото държавно управление, изолирането на гражданското общество, корупцията, икономическата, политическата и социалната нестабилност, а не с оръжието си или особеното мнение по някои международни въпроси. Обратно, на стабилната нация и държава с добро управление се позволява да проявява и особено мнение, и силови действия.

С една дума, съществено и уникално за доброто управление е това, че създава кооперативен тип гаранции за сигурност, по-надежден от който и да било друг подход в тази област. Доброто управление създава своите гаранции за сигурността чрез това, че почива върху логиката на игрите с позитивен не-нулев край, които са от обща изгода за всички, които участват дълготрайно в тях, поради което държат на играта, т.е. и на останалите, а не само на себе си. Практиката демонстративно показва, че сигурността прогресира видимо от корпоративно към кооперативно понятие, т.е. от налагане със сила към съвместност, от системата „печелещи за сметка на губещите” към системна взаимна печалба. Стилът Дизраели отстъпва на стила Блеър, Бисмарк – на Меркел, Мао – на Дън Сяопин. Глобализиращият се свят е свят на повторените игри. Неговият рационал идва оттам, че егоистът дори да спечели днес ще го загуби утре, докато играчът дава шанс на партньора в името на играта, защото всяка нова игра добавя още и още печалби, макар и недотам едри, но затова пък постоянни. Сигурността на другия заляга в основата на собствената сигурност.

2. Доброто управление означава вътрешна кооперативност. Тя е напълно несъвместима с наличието на монополисти. Затова доброто управление се характеризира с антимонополната си същност. Управлението е власт, не е безвластие, но в никакъв случай прекомерна власт, а това значи монопол, в крайна сметка непозволеното налагане на прокрадналия се частен интерес. На практика днес това води до ограничаване на хегемонията на партиите в политическия живот. Партиите се превръщат в анахронизъм тъкмо поради едностранчивостта и монополизма, който генерират. Само преди век партиите са рушили обществените монополи чрез осигуряване на масовото политическо представителство и парламентарната политическа кооперативност. Постепенно обаче самите те се превръщат в монополисти, които не осигуряват действително политическо представителство. Партиите, първо, мобилизират за кратко поддръжката на избирателите по време на избори, но им обръщат гръб по време на мандата, защото във всекидневието хората искат конкретни политики за себе си, а не за партията. Второ, партиите са като пияния шофьор, в зависимост от идеологията изправят всички завои или наляво, или надясно. Различните сфери на живота обаче имат различно поданство, или ляво, или дясно и не се интересуват от униформеното равнение на партийната идеология и още по-малко от меандрите на интереса на партийните ядра. Примерно здравеопазването е традиционно лява област, където и леви, и десни предпочитат по-леви политики. ХХІ век ще е век не на политиката, а на политиките и в този смисъл доброто управление ще е свързано с плаващите мнозинства зад тази или онази конкретна политика в тази или онази конкретна област, а не с изначалните идеологически предначертания или субективизма. Партийността бавно отстъпва на стратегическата игра между членовете на социални мрежи, осъществяващи конкретни политики. Примерът на Тони Блеър и неговите почти безпрецедентни 3 мандата показва това. Англичаните, които някога откриха модерните политически партии за останалия свят, се оказаха първите да ги заобикалят в името на конкретните политики през новия век, които са новата гаранция за оставане на власт. Политика е имало от зората на човечеството със своето ляво и дясно, власт и подчинение, но модерният тип партии доминира в политиката само в краткия период от средата на ХІХ век до скоро, когато партийността започна да навлиза в криза. Както хилядолетия е имало политика без партии, така отново ще има политика без тяхната хегемония. На тяхно място идват мрежите и техните публични политики.

3. Доброто управление на новия век е управление, насочено към създаване и осъществяване на ефективни публични политики във всяка област на живота. А това значи точно балансиране на пазар, политика и граждански сектор без пристрастия към някой връх в този триъгълник. Нито либералният пазар, нито силната държава, нито хипертрофията на гражданските структури сами за себе си са идеологически правилни рецепти за стабилност. Не мисля, че доброто управление е в някой от лозунгите “Свобода за пазара!”, “По-силна държава!” или “Пряко управление на гражданите!”, а в деликатния баланс между тези крайни принципи.

4. Доброто управление почива върху висок административен капацитет. Отчасти става дума за отговорна, ефективна и ефикасна публична администрация. Без нея нищо в една държава не може да функционира, независимо от международните ангажименти или вътрешнополитическите амбиции. Тук обаче нещата не могат да бъдат ограничени до наръч от техники и технологии за ефективно управление, както обикновено се мисли за административния капацитет. Капацитетът означава премахване на подчиненото положение на администрацията на партизираната политика. С това не се пледира за политизация на администрацията, а тъкмо обратно – за деадминистрация на политиката, приключване с доминирането й над администрацията. Известният чл. 116 от Конституцията изрично налага администрацията да е пряк изпълнител на волята и интересите на нацията, като се ръководи единствено от закона, което означава да е достатъчно автономна в политическо отношение. При сегашното асиметрично разположение между доминираща политика и подчинена администрация партизацията е неизбежна. Ето защо са наложителни редица политически, административни и законови мерки, включително, разбира се, и конституционни промени. Високият административен капацитет е невъзможен в условията на политически диктат за административно осъществяване на частни интереси. Разбира се, всичко това се отнася в частност и до мерките, осигуряващи сигурността на обществото. Недостатъците на сегашния конституционен модел у нас в това отношение са крещящи: (1) генерира се ужасяващо чинопоклонничество, което означава отказ от защита на обществения интерес за сметка на партийния; (2) подхранва се перманентна неустойчивост на администрацията от възпроизвеждащия се отново и отново диктат на партийните „метли”; (3) ревностно се контролира и ограничава връзката администрация – институции на гражданското общество и т.н. Необходимо е да се отгледа и защити чувството на администрацията за обществена отговорност въпреки съпротивата на бюрократизираното политическо представителство. Политическият модел в България, формиран на Кръглата маса през 1990 г., не предвижда обществено създаване на устойчиви стратегически правила за функциониране на администрацията, очевидно поради страха, че по този начин ще се ограничи партийното упражняване на властта.

5. Доброто управление в съвременността е пряко обвързано със структурите на гражданското общество. Доброто управление е нито просто морално, както се е мислело в древността и средновековието, нито се свежда само до гарантиране на човешките права, както вярват мнозина, нито се изчерпва с елементите на демокрацията, както идеологизира съвременният рационализъм. За доброто управление не може да се говори така банално и нормативно. Доброто управление трябва да се търси преди всичко в контекста на жизнената връзка със структурите на гражданското общество, тъй като не става дума за нищо друго, освен за ефективно и ефикасно решаване на социалните проблеми. Въпросът е много дълбок: реализирането на един създаден от специалисти, политици и администратори план за сигурност е невъзможно без обществена санкция за издигането му до ранга на национален документ, задължаващ стратегиращите да гарантират осъществяването на обществения интерес такъв, какъвто го схващат не те, а различните структури на гражданското общество.

6. Доброто управление не е дело на управляващите, а на обществото, включващо и управляващите. Тежко и горко за концепциите за сигурност, които са първата крачка, водеща към стратегиите за сигурност, ако се творят от управляващите. Всяка такава концепция е обществена идея и затова в създаването й водеща роля има общественото лидерство и националния интелектуален капацитет, т.е. волята за просъществуване, а не волята за власт. Тук е важно единодействието на, метафорично казано, „факултетите” на общественото съзнание, включително сътрудничеството на учени от не един факултет, ВУЗ и дори не само от една държава и култура. Същото важи и по-късно, когато специалистите облекат концепцията във формата на стратегически план – той е еднодневка без подкрепата на тези, за които се отнася.

4. Към модел на създаване на стратегия от малки държави, построен върху принципа за добро управление

Моделът на успешна и трайна стратегия за национална сигурност на сравнително малко общество през ХХІ век следва принципа за доброто управление. Това твърдение почива върху личния ми опит с изработването на такива документи по линия на НАТО и обобщението на последните тенденции. Теорията и най-новата практика в това отношение наблягат изрично върху стабилното развитие на администрацията, икономиката и гражданското общество. След това идва ред на темата за военната доктрина, полицейската практика или международните отношения. Резултатът от това е изключителен: обществен план, чиято ефективност се гарантира от международния консенсус по нейните текстове, простиращ се от Вашингтон до Москва, от Брюксел до Анкара, а във вътрешен план – от съгласието на различните политически сили от консервативните до либералните партии, от политическото дясно до политическото ляво. Приемането на една страна за член на ЕС например почива на точно такова съчетание на външен и вътрешен консенсус. Моделът на съвременната стратегия за сигурност е отворен, незасекретен и предполага широкото участие на структурите на гражданското общество – НПО, църква, професионални гилдии и т.н. Освен това моделът предвижда творчеството на всякакъв вид специалисти, а не само селектирани по политически или тесен технологичен признак специалисти. Комуникациите се извършват несекретно по електронната мрежа, обсъжданията са открити.

При създаването на съвременните стратегии за сигурност водеща роля обикновено има специално създаден за целта много широк надведомствен и надпартиен съвет, ръководен от фигура като например Секретаря на Съвета за сигурност към Президента, но никога от политически ръководител. Нито парламентът, нито правителството, нито някое министерство, нито дадена професионална група има по този начин монопол върху разработването на общонационалната стратегия за сигурност. Разединението на подобен орган на отделни паралелни структури, какъвто е нашият опит, т.е. наличието на различни „съвети за сигурност”, не води към така необходимото единство и сътрудничество между различните държавни и други институции. Разбира се, по света са възможни и други формули за организиране на стратегическото творчество, но очертаният подход осигурява едно най-важно условие: вътрешна независимост от партийността и външна независимост от прекомерно привързване към една сила.

Така базовият текст се създава в международна среда от местни и чуждестранни учени. Този текст след това се обсъжда с институти и политици от различни страни. Към това трябва да се прибави и критичния анализ на същия текст от страна на международните организации, в които съответната страна членува. Правят се множество редакции, за да се постигне постепенно сближаване на мненията между различните сили. Така именно се осигурява критична маса международна подкрепа. По-нататък се изгражда стратегически план и по същество се постига хармонизиране на принципите и макрорамките, в които ще се вместват отрасловите и опертивните стратегии. Чрез нова серия от широки публични обсъждания с активното участие на масмедиите се осигурява максимална вътрешна поддръжка. Без подобна инвестиция от доверие е невъзможно ефективното администриране на стратегията за сигурност.

Съвременните стратегии за сигурност на обществото не са планирани да бъдат просто политически или дипломатически документи, които да се размахват и нищо повече. Напротив, те са планове. Те нямат за цел да засилят позициите на една или друга власт, на конкретен международен партньор или наднационално обединение за сметка на суверенитета. Обратно, това са активни политики за сполучливо справяне с историческото положение, в което се намират съответните общества до момента – ангажиране на международната общност за успешното разсичане на гордиевите възли, наследени от националната история и стабилизиране на обществото, властта и икономиката на страната.

Затова стратегическата визия на модерната стратегия за сигурност по правило е пряко насочена към осигуряване на ефективна система на управление, законност, консолидация на демократичните ценности, независима съдебна власт и чак тогава боеспособност на въоръжените сили, ефективни структури за поддържане на закона, външна политика за ефективно международно участие. Редът подсказва приоритетите. Съвременните стратегически визии задължително почиват върху ясно артикулираните обществени ценности, сред които запазване на националната идентичност, вътрешната стабилност и израстването на нацията в интелектуално отношение. Може да се каже, че обект на стратегията за сигурност е обществото, а не държавата. При оценката на вътрешните и външните силни и слаби страни единствената гледна точка е интересът на цялото общество и никога на друга сила, алианс или общност от народи. Най-силният акцент се поставя върху развитието на ефективна публичната администрация, върху мерките срещу политическата корупция, укрепване на доверието в съдебната власт, създаването на по-адекватна политическа власт и конституционна база на политиката, стъпките за консолидация на демокрацията и гражданското общество, подобряване качеството на живота, връзките с емигрантите по света, обществения морал и не на последно място развитието на науката и образованието. Обществото с проблемите на неговото развитие има явен приоритет пред технологията на сигурността. Във външен план стратегическите акценти са обикновено съсредоточени предимно върху два принципа: на комплементарността (т.е. взаимна допълнителност – балансирано партньорство на страната с всички, които имат интереси в района) и ангажираността (страната като равностоен и активен партньор в съюзи).

Така модерната стратегия за сигурност на малка нация-член на алианс придобива статута на закон, осигурен от нейната външна и вътрешна легитимност, но тя никога не се оковава в прангите на действителен специален закон – нещо логически недопустимо за гъвкав и дългосрочен план. Макар и достатъчно дипломатична – плод на обстойни дебати и компромиси, такава стратегия постига тъкмо качеството да има гръбнак, а именно интересът от по-добро и оттам по-сигурно общество въпреки натиска отвън и отвътре.